摘要：

當(dāng)前，國家宏觀調(diào)控受信息不對稱、調(diào)控力量和技術(shù)限制以及一些體制機(jī)制性問題等因素的影響，存在諸多問題，國家審計(jì)又剛好能夠解決當(dāng)前宏觀調(diào)控所面臨的難題，國家審計(jì)在宏觀調(diào)控發(fā)揮重要作用是國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的需要。對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中的全新作用進(jìn)行歸納，有利于全面把握和理解國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中的重要作用。國家審計(jì)未來將會(huì)更加系統(tǒng)、科學(xué)地為宏觀調(diào)控服務(wù)，將會(huì)更多地利用大數(shù)據(jù)參與宏觀調(diào)控，更加注重發(fā)揮其綜合性、專業(yè)性的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：

國家審計(jì)；宏觀調(diào)控；作用機(jī)制

2013年底，總理在聽取審計(jì)署工作匯報(bào)時(shí)指出，國家審計(jì)是重要的宏觀調(diào)控工具；2014年總理又提出，審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“重器”，是重大宏觀調(diào)控政策落實(shí)的“督查員”，這充分肯定了國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中所發(fā)揮的重大作用。2014年10月國務(wù)院48號文件提出“持續(xù)組織對宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)”和“提高運(yùn)用信息化技術(shù)進(jìn)行宏觀分析的能力”的意見，這是對國家審計(jì)充當(dāng)宏觀調(diào)控工具、發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的具體要求，是國家對審計(jì)在宏觀調(diào)控中作用的全新定位。國家宏觀調(diào)控主要有財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策，這些調(diào)控政策有很多的實(shí)施工具，比如財(cái)政政策有稅收、投資等中介工具，貨幣政策有利率、存款準(zhǔn)備金等中介工具。雖然這些傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具在保持經(jīng)濟(jì)增長，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用，但是當(dāng)前宏觀調(diào)控仍然存在諸多問題，很多宏觀調(diào)控目標(biāo)完成得不好甚至不能實(shí)現(xiàn)。國家審計(jì)的本質(zhì)特點(diǎn)和屬性決定審計(jì)監(jiān)督可以解決宏觀調(diào)控當(dāng)中存在的各種問題，例如，審計(jì)監(jiān)督可以保障宏觀調(diào)控政策得以暢通無阻的實(shí)施，可以催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的充分發(fā)揮作用、增強(qiáng)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果，可以在審計(jì)中采集宏觀調(diào)控需要的信息，可以通過提出審計(jì)意見或者督促整改等方式協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行宏觀調(diào)控。經(jīng)濟(jì)治理體系是國家治理體系中核心要素之一〔1〕，宏觀調(diào)控又是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)治理的重要組成部分，而國家審計(jì)又剛好能夠解決當(dāng)前宏觀調(diào)控所面臨的難題，因此可以說國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用是國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展水到渠成的結(jié)果，是應(yīng)國家治理需要而形成的。深刻把握和體會(huì)總理“國家審計(jì)是重要的宏觀調(diào)控工具，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重器，是重大宏觀調(diào)控政策落實(shí)的督查員”這一全新定位和國務(wù)院48號文件對審計(jì)工作的意見，以此為基礎(chǔ)梳理和總結(jié)其中所蘊(yùn)含的重要理論貢獻(xiàn)，進(jìn)一步挖掘國家審計(jì)完善國家治理的功能，拓寬審計(jì)理論研究工作的方向，推進(jìn)中國特色社會(huì)主義審計(jì)理論研究，都是非常必要且具有現(xiàn)實(shí)意義的〔2〕。

一、當(dāng)前我國宏觀調(diào)控存在的問題

宏觀調(diào)控順利的實(shí)施需要完善的宏觀調(diào)控體制予以保障。目前我國宏觀調(diào)控存在諸多問題，亟待解決。宏觀調(diào)控的問題具體表現(xiàn)為：部分職能部門不能很好地貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策方針和內(nèi)容；宏觀調(diào)控主體無法掌握調(diào)控效果的充分信息；宏觀調(diào)控各部門間協(xié)調(diào)不足；宏觀經(jīng)濟(jì)政策連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠；調(diào)控針對性和靈活性不足。

（一）部分職能部門和地方政府不能很好地貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策部分職能部門和地方政府不落實(shí)貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是弄不清局部利益和整體利益、短期利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。有些地方政府和部分部門分不清局部利益和整體利益的關(guān)系，只顧打自己的“小算盤”，為謀求地方、部門和行業(yè)利益“各吹各的調(diào)”，不顧長遠(yuǎn)全局的利益，弱化黨和國家宏觀調(diào)控效果，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局；二是部分職能部門和地方政府不執(zhí)行或者不完全執(zhí)行黨中央國務(wù)院各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策。地方政府和部分職能部門對黨和國家宏觀調(diào)控政策陽奉陽違，搞兩面派政策，對中央的方針政策和工作部署，高高舉起，輕輕放下，只是停留在會(huì)議上和口頭上，沒有落實(shí)和完善已出臺(tái)的政策措施，沒有制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和具體方法。

（二）宏觀調(diào)控主體無法充分完全掌握調(diào)控效果的相關(guān)信息由于信息不對稱，宏觀調(diào)控主體無法充分、完全掌握調(diào)控效果的信息。信息不對稱產(chǎn)生的原因主要有三個(gè)，一是體制機(jī)制的不完善導(dǎo)致了信息傳遞通道受阻，上傳下達(dá)效果大打折扣。有一些體制性機(jī)制性的制度設(shè)計(jì)可能會(huì)影響到宏觀調(diào)控信息傳遞，比如說地方業(yè)務(wù)部門是地方政府的組成部分，地方業(yè)務(wù)部門人財(cái)物都受地方政府統(tǒng)管，中央部門對于地方業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)還不夠有力，地方業(yè)務(wù)部門受到來自地方政府的壓力，于是中央業(yè)務(wù)部門不能完全或者充分掌握地方政府宏觀調(diào)控的相關(guān)信息。二是宏觀調(diào)控主體受制于自身力量和客觀條件的限制，無法全面了解宏觀調(diào)控的效果。宏觀調(diào)控的主體力量有限，不可能深入到宏觀調(diào)控各個(gè)實(shí)施現(xiàn)場去收集第一手信息，同時(shí)由于技術(shù)和手段的有限，宏觀調(diào)控主體也無法一一控制調(diào)控結(jié)果。三是宏觀調(diào)控的客體出于自身利益需要，可能存在傳遞著誤導(dǎo)性、不完全甚至虛假的宏觀調(diào)控信息。例如有些地方可能是為了保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隱瞞一些高污染高能耗項(xiàng)目處理的情況，這樣就影響到宏觀政策的調(diào)控效果。

（三）宏觀調(diào)控各部門間協(xié)調(diào)不足經(jīng)過2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變后，我國基本上形成較為完整的三大塊的宏觀調(diào)控主體，其中發(fā)改委、財(cái)政部和中國人民銀行為三大核心綜合經(jīng)濟(jì)部門，農(nóng)業(yè)部、國土資源部、工信部、環(huán)保部、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和國家統(tǒng)計(jì)局等專業(yè)職能部門為補(bǔ)充宏觀調(diào)控主體，以各地方政府為主體宏觀政策執(zhí)行部門。由于宏觀調(diào)控部門眾多，我國宏觀調(diào)控部門間有協(xié)調(diào)和銜接不足的問題，存在九龍治水的現(xiàn)象。宏觀調(diào)控部門間協(xié)調(diào)不足主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控綜合部門直接政策協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，綜合調(diào)控部門和專業(yè)調(diào)控部門協(xié)調(diào)程度不夠高，中央綜合調(diào)控部門、專業(yè)調(diào)控部門和地方政府協(xié)調(diào)不一致。

（四）宏觀調(diào)控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠我國宏觀調(diào)控政策的相依性不高，呈現(xiàn)為離散性和跳躍狀，宏觀調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性有待提高。宏觀調(diào)控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是宏觀調(diào)控的多重目標(biāo)以及目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)發(fā)生變化引起的。我國宏觀調(diào)控的目的包括促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。由于宏觀調(diào)控的目的具有多重性，而不同時(shí)期宏觀調(diào)控的目的側(cè)重點(diǎn)還有可能發(fā)生變化，因此宏觀調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性存在一些問題。二是不同調(diào)控風(fēng)格導(dǎo)致宏觀調(diào)控沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性，例如，宏觀調(diào)控的模式從相機(jī)決策切換到規(guī)則抉擇模式也會(huì)導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策的不穩(wěn)定性。

（五）宏觀調(diào)控的針對性和靈活性不足目前，我國綜合經(jīng)濟(jì)部門宏觀調(diào)控針對性和靈活性不足，我國貨幣供給屬于總量工具，而稅收、利率等宏觀調(diào)控工具屬于間接工具，這些工具的特點(diǎn)就是針對性較弱，靈活性較差。當(dāng)實(shí)施寬松貨幣政策增加貨幣供給的時(shí)候，則僅能增加貨幣總量，這些貨幣會(huì)造成整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貨幣增加，包括那些不需要更多流通貨幣的地方，而有些需要貨幣的地方又滿足不了需求。例如四大商業(yè)銀行可能自有資本很充足，不需要更多的貨幣，而一些區(qū)域性的商業(yè)銀行可能需要更多的流動(dòng)性，這種總量的宏觀調(diào)控工具就失去了針對性和靈活性，這樣的總量調(diào)控沒有抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱地帶來進(jìn)行調(diào)控，造成了“大水漫灌”現(xiàn)象。專業(yè)部門調(diào)控亦存在著同樣的問題，例如，住建部門普遍性的限購可能就是不適應(yīng)那些房地產(chǎn)供給過剩的二三級城市。宏觀調(diào)控應(yīng)該針對特定的目標(biāo)，進(jìn)行定向調(diào)控，摒棄“大水漫灌”思維，要“滴灌“”噴灌”，要定向發(fā)力。

二、當(dāng)前國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中的作用

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化政府工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。宏觀調(diào)控是政府的重要工作，這說明政府主導(dǎo)的宏觀調(diào)控至少應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)模塊。黨的十八屆四中全會(huì)明確了審計(jì)監(jiān)督是對行政權(quán)力運(yùn)行制約的八大監(jiān)督之一，這為國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中發(fā)揮更好的作用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中的作用貫穿于宏觀調(diào)控的決策、執(zhí)行和監(jiān)督整個(gè)流程當(dāng)中〔3〕。國家審計(jì)之所以能夠在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用，一方面是因?yàn)閲覍徲?jì)自誕生起就投入到宏觀調(diào)控服務(wù)的工作中，已經(jīng)積累了豐富的宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，另一方面是因?yàn)閲覍徲?jì)能切實(shí)解決當(dāng)前宏觀調(diào)控中遇到的問題，可以說國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用是國家治理能力現(xiàn)代化的需要。一般來說，國家審計(jì)是行政權(quán)中監(jiān)督過程的主要執(zhí)行力量，為決策提供獨(dú)立第三方的意見，但不直接參與到執(zhí)行過程中。根據(jù)國家審計(jì)本身的特點(diǎn)和服務(wù)宏觀調(diào)控形式，可以將國家審計(jì)在宏觀調(diào)控的作用歸納如下：國家審計(jì)可以保障國家宏觀調(diào)控政策貫徹實(shí)施，國家審計(jì)可以采集和分析宏觀調(diào)控的信息，國家審計(jì)可以協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行宏觀調(diào)控，國家審計(jì)可以創(chuàng)新和催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具，國家審計(jì)是進(jìn)行宏觀調(diào)控的微觀依托基礎(chǔ)，國家審計(jì)是宏觀調(diào)控工具的引導(dǎo)工具。具體作用機(jī)制見圖1。

（一）國家審計(jì)保障宏觀調(diào)控政策貫徹落實(shí)國家審計(jì)是保障宏觀調(diào)控政策貫徹落實(shí)的重要機(jī)制設(shè)計(jì)，也是“國家審計(jì)是國家治理的重要保障”的具體體現(xiàn)。國家審計(jì)按照憲法和審計(jì)法賦予的職責(zé)，按照黨中央、國務(wù)院的部署以及根據(jù)自身審計(jì)實(shí)際，對宏觀調(diào)控政策貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，以保障宏觀調(diào)控政策貫徹落實(shí)。保障工具的作用主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是按照憲法和法律的規(guī)定，在日常審計(jì)過程中揭示和發(fā)現(xiàn)有關(guān)宏觀調(diào)控政令不通的體制機(jī)制性問題，從根本上保障宏觀調(diào)控政策能夠在適用的地方順利得到貫徹和執(zhí)行。二是根據(jù)黨中央和國務(wù)院工作部署，對黨中央和國務(wù)院制定的宏觀調(diào)控政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以保障黨中央國務(wù)院各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策得以順利實(shí)施。例如，審計(jì)署按照國務(wù)院部署，在2011年和2013年開展全國政府性債務(wù)審計(jì)，2013年和2014年開展財(cái)政存量資金摸底，2014年開展穩(wěn)增長等宏觀調(diào)控政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，這些審計(jì)都圍繞中心工作，保障了黨中央和國務(wù)院宏觀調(diào)控政策得以順利進(jìn)行。三是國家審計(jì)結(jié)合自身實(shí)際情況，量力而行、因地制宜，積極主動(dòng)開展系列審計(jì)，保障宏觀調(diào)控政策的貫徹和落實(shí)。2012年，審計(jì)署對能源節(jié)約利用、可再生能源、資源綜合利用等節(jié)能減排方面宏觀調(diào)控政策落實(shí)情況進(jìn)行了審計(jì)，這保障了資源能源節(jié)約利用政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)了地方政府加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的步伐。四是國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)當(dāng)中將各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、國有企事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人和金融機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是否將貫徹落實(shí)宏觀調(diào)控政策作為履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將是否落實(shí)宏觀調(diào)控政策責(zé)任直接劃分到個(gè)人，等等，這樣有效地督促黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人和國有企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人切實(shí)貫徹落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策。

（二）國家審計(jì)是宏觀調(diào)控的信息采集和分析工具國家審計(jì)是宏觀調(diào)控的信息采集和分析工具的論斷則是“國家審計(jì)是國家治理的基石”的具體體現(xiàn)，因?yàn)樾畔⒑蛿?shù)據(jù)就是國家治理的基礎(chǔ)。由于市場機(jī)制的失靈不完善，宏觀調(diào)控主體受制于自身力量和客觀條件的限制，宏觀調(diào)控的客體出于自身利益需要可能存在傳遞著誤導(dǎo)性、不完全的信息造成了信息的不對稱，使宏觀調(diào)控當(dāng)局無法全面了解宏觀調(diào)控的效果。國家審計(jì)能夠解決宏觀調(diào)控的數(shù)據(jù)信息問題，能夠綜合利用各方面數(shù)據(jù)信息為國家審計(jì)和其他部門為國家治理提供有效的信息。國家審計(jì)作為宏觀調(diào)控的信息采集和分析工具主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是國家審計(jì)可以發(fā)現(xiàn)和反映影響宏觀調(diào)控信息收集和傳遞方面的體制機(jī)制性問題，打通宏觀調(diào)控信息的傳遞通道和拓寬宏觀調(diào)控信息傳遞渠道。例如，國家審計(jì)可以揭示中央—地方之間管理而導(dǎo)致的宏觀調(diào)控機(jī)制問題，揭示和發(fā)現(xiàn)的問題得到整改之后，就打通了宏觀調(diào)控信息的傳遞通道，甚至也拓寬了原有的傳遞渠道。需要強(qiáng)調(diào)的是，國家審計(jì)本身就是宏觀調(diào)控信息傳遞的載體，這也拓寬了傳統(tǒng)意義上的宏觀調(diào)控信息傳遞渠道。二是國家審計(jì)實(shí)行全國一盤棋的作戰(zhàn)方式，不留盲區(qū)和死角，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，這為全面準(zhǔn)確采集和獲取宏觀調(diào)控信息打下基礎(chǔ)。國家審計(jì)組織方式和審計(jì)模式破除了有關(guān)綜合調(diào)控部門和專業(yè)調(diào)控部門自身技術(shù)和手段有限的藩籬，深入到宏觀調(diào)控各個(gè)實(shí)施現(xiàn)場去收集第一手信息，這一方面保證了宏觀調(diào)控部門宏觀調(diào)控信息的真實(shí)性，可以排除那些具有誤導(dǎo)性、不完全甚至虛假的宏觀調(diào)控信息，另外一方面也完善由于其自身力量不足而遺漏的信息。三是國家審計(jì)具有整合各方面宏觀調(diào)控信息的資源和優(yōu)勢，并能綜合利用數(shù)據(jù)。由于工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)限制，各綜合宏觀調(diào)控部門、專業(yè)宏觀調(diào)控部門和地方政府之間各司其職，各盡其責(zé)，他們各自都能詳盡地掌握自身所負(fù)責(zé)的相關(guān)宏觀調(diào)控信息，他們所做出的分析和判斷也是依據(jù)自身掌握信息所得出。在信息資源這方面國家審計(jì)有著絕對的優(yōu)勢，擁有的信息質(zhì)優(yōu)且量多，國家審計(jì)可以綜合利用各方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和得出結(jié)論，同時(shí)可以利用不同部門之間的數(shù)據(jù)進(jìn)行相互印證，檢驗(yàn)宏觀調(diào)控的效果。

（三）國家審計(jì)協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行宏觀調(diào)控國家審計(jì)在完成宏觀調(diào)控的信息收集和分析工具的角色之后，可以進(jìn)一步利用宏觀調(diào)控信息數(shù)據(jù)的結(jié)果，對各產(chǎn)生宏觀調(diào)控?cái)?shù)據(jù)源的部門提出審計(jì)建議，督促他們進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作，為共同的調(diào)控目標(biāo)通力協(xié)作。國家審計(jì)宏觀調(diào)控的協(xié)同作用表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是國家審計(jì)充當(dāng)協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控“看不見的手”作用。國家審計(jì)對綜合宏觀調(diào)控部門、專業(yè)職能部門和地方政府提出宏觀調(diào)控政策方面的審計(jì)建議后，這些宏觀調(diào)控部門整改之后的結(jié)果就自然達(dá)到協(xié)調(diào)一致的效果，審計(jì)在其宏觀調(diào)控當(dāng)中扮演的角色就類似于亞當(dāng)?斯密對于市場的定位———“看不見的手”，國家審計(jì)就是宏觀調(diào)控中“看不見的手”，雖然看不見國家審計(jì)在宏觀調(diào)控中協(xié)調(diào)作用，但是宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)中卻到處都有審計(jì)的影子。二是國家審計(jì)主動(dòng)發(fā)揮宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)作用。國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分，國家審計(jì)以其全局性、宏觀性的視角，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別宏觀調(diào)控中不協(xié)調(diào)、不配套的問題，有意識(shí)地站在國家治理的戰(zhàn)略高度提出審計(jì)建議，要求各綜合宏觀調(diào)控部門、專業(yè)職能部門和地方政府采取措施，保持各綜合宏觀調(diào)控部門和專業(yè)職能部門協(xié)調(diào)一致，保持各綜合宏觀調(diào)控部門和地方政府銜接的通暢。在這個(gè)方面，國家審計(jì)可以建立政策模擬仿真系統(tǒng)，為協(xié)調(diào)各方面更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控建立科學(xué)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（四）國家審計(jì)是宏觀調(diào)控政策的創(chuàng)新工具和催化劑國家審計(jì)是宏觀調(diào)控的創(chuàng)新工具和催化劑表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是將監(jiān)督納入了宏觀調(diào)控政策體系。跳出宏觀調(diào)控僅僅只是一個(gè)決策程序的框架，將宏觀調(diào)控看作是囊括決策、執(zhí)行和監(jiān)督的系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)前后聯(lián)系且動(dòng)態(tài)變化，通過國家審計(jì)的反饋和監(jiān)督，然后就可以在監(jiān)督基礎(chǔ)上產(chǎn)生一個(gè)更好和更完善的決策和執(zhí)行程序，這創(chuàng)新了原宏觀調(diào)控體系。二是國家審計(jì)讓已有現(xiàn)存的宏觀調(diào)控工具發(fā)揮了更大的作用，讓他們的功能得到充分的釋放。國家審計(jì)在宏觀調(diào)控體系、催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具方面發(fā)揮了更大的作用，釋放更大的能力，提高這些政策的利用效率，這就是催化劑功能的體現(xiàn)。國家在實(shí)施積極財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，也可以利用審計(jì)去催化這些政策的執(zhí)行。例如，可以開展財(cái)政政策實(shí)施情況跟蹤審計(jì)，督促那些沒有落實(shí)到位的資金到位，這樣就催化了財(cái)政政策的實(shí)施效果；再例如，配套以存量資金的審計(jì)去挖掘出很多的財(cái)政資金，可以讓積極財(cái)政政策發(fā)揮更大的作用。

（五）國家審計(jì)為宏觀調(diào)控提供微觀依托基礎(chǔ)國家審計(jì)為宏觀調(diào)控提供微觀依托基礎(chǔ)的論斷也是“國家審計(jì)是國家治理的基石”的具體體現(xiàn)。國家治理的宏觀性是建立在眾多微觀基礎(chǔ)之上的，無數(shù)微觀主體就是治理基礎(chǔ)和基石，無數(shù)微觀主體的有機(jī)結(jié)合就是宏觀。目前，新凱恩斯主義也非常強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的社會(huì)體系不能脫離于微觀主體而存在。在中國也一樣，科學(xué)的宏觀調(diào)控需要堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)，中國的國家審計(jì)非常合適而且非常勝任，能夠擔(dān)當(dāng)起這個(gè)重任。最初的國家審計(jì)僅僅是一項(xiàng)微觀實(shí)踐活動(dòng)，但是隨著國家治理對國家審計(jì)提出更高的要求后，國家審計(jì)一直是在堅(jiān)持微觀的基礎(chǔ)上竭力為宏觀服務(wù)。立足宏觀全局，堅(jiān)持微觀查處、揭露和總結(jié)已經(jīng)成為當(dāng)前國家審計(jì)的基本特征。國家審計(jì)宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在下面幾個(gè)方面：一是審計(jì)機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)接觸大量微觀實(shí)體，掌握各微觀主體的情況。按照審計(jì)全覆蓋的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)采取全面審計(jì)，突出重點(diǎn)的思路，每年審計(jì)的項(xiàng)目超過十萬之巨，審計(jì)的單位則是不計(jì)其數(shù)，大量接觸微觀主體為收集宏觀調(diào)控的微觀信息提供可能。二是審計(jì)機(jī)關(guān)按照審深審?fù)傅脑瓌t，掌握大量微觀主體的真實(shí)可靠的情況。一個(gè)個(gè)微觀主體的有機(jī)集合就形成了整個(gè)宏觀系統(tǒng)，審計(jì)機(jī)關(guān)一一審深審?fù)父鱾€(gè)微觀主體就相當(dāng)于弄清整個(gè)宏觀系統(tǒng)。三是審計(jì)機(jī)關(guān)具有處理微觀信息的能力，并可以將這些信息用于宏觀調(diào)控。因此可以說，國家審計(jì)為宏觀調(diào)控提供了強(qiáng)有力的微觀基礎(chǔ)。

（六）國家審計(jì)是宏觀調(diào)控政策的引導(dǎo)工具國家審計(jì)會(huì)針對經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱地帶進(jìn)行有重點(diǎn)的審計(jì)，在審計(jì)過程中會(huì)積極地提出具有建設(shè)性、針對性的建議，引導(dǎo)已有宏觀調(diào)控政策進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控，定向發(fā)力，以避免造成了“大水漫灌”的現(xiàn)象。國家審計(jì)是宏觀調(diào)控政策的引導(dǎo)工具，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是國家審計(jì)在審計(jì)過程中通過審計(jì)要目等形式向黨中央國務(wù)院反映目前宏觀調(diào)控政策體制機(jī)制性的問題，建議黨中央國務(wù)院層面出臺(tái)完善和優(yōu)化宏觀調(diào)控政策的法規(guī)。例如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)面臨下滑的時(shí)候，建議不搞那種全面大規(guī)模的刺激擴(kuò)張政策，要出臺(tái)那種可以保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的前瞻性宏觀調(diào)控政策。二是國家審計(jì)在日常對宏觀調(diào)控政策制定部門和執(zhí)行部門進(jìn)行審計(jì)時(shí)候，直接通過審計(jì)建議督促這些部門向關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱地帶有針對性地定向進(jìn)行宏觀調(diào)控。例如，針對直接發(fā)行基礎(chǔ)貨幣造成流動(dòng)性泛濫的現(xiàn)象，可以要求以創(chuàng)新方式向流動(dòng)性緊張地方發(fā)行特別支持工具，針對那種全面調(diào)高準(zhǔn)備金造成部分社會(huì)資金緊張的情況，審計(jì)可以建議有關(guān)調(diào)控部門實(shí)行定向增加準(zhǔn)備率，即讓那些風(fēng)險(xiǎn)資本較高的中小銀行施行較高的準(zhǔn)備金率，較大銀行可以施行較低準(zhǔn)備金率。三是審計(jì)機(jī)關(guān)在日常綜合利用數(shù)據(jù)分析和政策研究當(dāng)中主動(dòng)適應(yīng)國家治理需要，對現(xiàn)有的宏觀調(diào)控政策進(jìn)行綜合和梳理之后，提出相關(guān)引導(dǎo)宏觀調(diào)控政策的理論研究報(bào)告。

三、國家審計(jì)和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的聯(lián)系與區(qū)別

十八屆三中全會(huì)提出要加快完善現(xiàn)代市場體系和宏觀調(diào)控體系的目標(biāo)。國家審計(jì)是國家宏觀調(diào)控體系的一個(gè)組成部門，國家審計(jì)自身在不斷發(fā)展和完善，并正在推動(dòng)傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的發(fā)展和完善〔4〕。為便于國家審計(jì)在未來宏觀調(diào)控體系中更好地發(fā)揮作用，有必要將現(xiàn)有的國家宏觀調(diào)控工具進(jìn)行整理和總結(jié)，探索各宏觀調(diào)控工具的特點(diǎn)，厘清各宏觀調(diào)控工具的關(guān)系。

（一）宏觀調(diào)控工具的特點(diǎn)和分類我國宏觀調(diào)控部門總體上可以分為兩類，其中一類是綜合宏觀調(diào)控部門，這是宏觀調(diào)控的核心部門，主要包括國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)。綜合宏觀調(diào)控部門可使用的工具有很多，例如基礎(chǔ)貨幣供給、利率和減免稅收等等；另外一類是專業(yè)職能調(diào)控部門，這一類主要是環(huán)境保護(hù)部、國土資源部等部委，這一類的宏觀調(diào)控部門工具比較有限。從表1可以看出，宏觀調(diào)控職能主要集中在發(fā)改委、財(cái)政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)等綜合調(diào)控部門，他們常用宏觀調(diào)控工具有15種，而像住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等專業(yè)職能調(diào)控部門的宏觀調(diào)控很有限，他們常用的調(diào)控工具只有6種，而且差不多每個(gè)部門只有一種宏觀調(diào)控工具，國土資源部是個(gè)例外，它有兩項(xiàng)宏觀調(diào)控的工具。根據(jù)宏觀調(diào)控工具的特點(diǎn)，可以將宏觀調(diào)控工具分為宏觀調(diào)控總量工具、間接工具、行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具和監(jiān)督工具等。第一類是總量型宏觀調(diào)控工具。總量工具是那些只能從總量上控制，并且可以直接影響到總產(chǎn)出的工具，總量工具主要包括基礎(chǔ)貨幣投放量、信貸供給總量。第二類是間接型宏觀調(diào)控工具。間接型工具的特點(diǎn)是使用間接性調(diào)控工具作為中介影響產(chǎn)出的關(guān)鍵參數(shù)指標(biāo)，進(jìn)而改變總產(chǎn)出的工具，這類工具有銀行同業(yè)拆借利率、公開市場業(yè)務(wù)和再貼現(xiàn)政策等。第三類是行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具。行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具就是在市場失靈的情況下直接動(dòng)用行政力量干預(yù)市場的行為。例如嚴(yán)把土地供應(yīng)“閘門”和限制居民購房等，就是典型的行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具。第四類是監(jiān)督型宏觀調(diào)控工具。監(jiān)督型宏觀調(diào)控工具本質(zhì)上是一種保障、引導(dǎo)和催化現(xiàn)有宏觀調(diào)控政策的宏觀調(diào)控工具。例如國家審計(jì)和加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)是典型的監(jiān)督型宏觀調(diào)控工具。

（二）國家審計(jì)和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的聯(lián)系與區(qū)別國家審計(jì)和傳統(tǒng)宏觀工具聯(lián)系和區(qū)別主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是分屬于行政運(yùn)行機(jī)制的不同流程當(dāng)中，二是作用的宏觀調(diào)控的受力點(diǎn)不同，三是參與的范圍和程度不同，四是組合方式和效果也不同。國家審計(jì)與傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具聯(lián)系區(qū)別具體關(guān)系見下頁圖2。1.國家審計(jì)是宏觀調(diào)控體系中獨(dú)立性很強(qiáng)的監(jiān)督工具，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具都屬于宏觀調(diào)控體系中的執(zhí)行實(shí)施工具。國家審計(jì)是整個(gè)宏觀調(diào)控體系中的監(jiān)督工具，具有高度的獨(dú)立性，它一方面保障宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，另一方面還反饋宏觀調(diào)控整個(gè)過程中的信息，為新的宏觀調(diào)控政策的出臺(tái)和修訂提供基礎(chǔ)和依據(jù)。國家審計(jì)是宏觀調(diào)控的保障和催化工具，并且反作用于宏觀調(diào)控，而其他宏觀調(diào)控都屬于宏觀調(diào)控體系中的執(zhí)行實(shí)施工具，他們屬于宏觀調(diào)控的不同體系。2.國家審計(jì)間接作用于宏觀調(diào)控，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具直接作用于宏觀調(diào)控。目前國家核心的宏觀調(diào)控政策主要有財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策，這些政策使用本身就是宏觀調(diào)控政策的實(shí)施。而監(jiān)督則不直接參與政策的制定和執(zhí)行，監(jiān)督只是保障這些政策的貫徹和落實(shí)。監(jiān)督不直接發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，這是因?yàn)楸O(jiān)督宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行和落實(shí)才使得監(jiān)督具有宏觀調(diào)控的功能和屬性。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具能夠獨(dú)立于國家審計(jì)發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，而國家審計(jì)不能脫離了這些傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具單獨(dú)發(fā)揮作用。如果說傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具（例如貨幣供給量、稅收政策）可以直接作用或者影響到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，那么國家審計(jì)則是通過影響這些傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具間接作用或者影響經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。3.國家審計(jì)可以全面參與宏觀調(diào)控，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具則是部分參與宏觀調(diào)控。作為宏觀調(diào)控工具，國家審計(jì)綜合性比較強(qiáng)，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具則是專業(yè)性比較強(qiáng)。由于國家審計(jì)是宏觀調(diào)控政策貫徹落實(shí)的督察員，所以它可以跨部門地滲透到宏觀調(diào)控體系的所有方面，它可以和所有的宏觀調(diào)控工具配合使用，廣泛地參與宏觀調(diào)控的各個(gè)方面。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具則是以守之以專，達(dá)之以強(qiáng)的精神參與宏觀調(diào)控，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具一般只負(fù)責(zé)一個(gè)具體事項(xiàng)、領(lǐng)域或者方面，左右和影響的方面都比較有限。4.國家審計(jì)和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具是縱向合作關(guān)系，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間則屬于橫向合作關(guān)系。國家審計(jì)一般是單方面推動(dòng)和催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具更有效率地發(fā)揮更大的作用，國家審計(jì)一方面先解決信息不完全的問題，讓傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具盡可能在完全信息下充分發(fā)揮作用，另一方面國家審計(jì)和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具結(jié)合，催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具發(fā)揮更大更好的作用，國家審計(jì)和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間是一種縱向合作關(guān)系。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間則屬于橫向合作關(guān)系。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間互相補(bǔ)充，互相配合，消除彼此之間的負(fù)面影響，共同將宏觀調(diào)控作用發(fā)揮得更完美。例如，財(cái)政政策和貨幣政策之間的配合和協(xié)調(diào)，可以部分解決經(jīng)濟(jì)增長和通脹之間的矛盾。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控政策相互配合甚至產(chǎn)生出非常著名的丁伯根規(guī)則。

四、國家審計(jì)未來進(jìn)一步發(fā)揮宏觀調(diào)控作用展望

（一）國家審計(jì)在未來的宏觀調(diào)控系統(tǒng)中將發(fā)揮更大的作用國家審計(jì)可以在宏觀調(diào)控中發(fā)揮更為重要作用有兩方面的原因，一是國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的需要。經(jīng)濟(jì)治理體系是國家治理體系中核心要素之一，宏觀調(diào)控又是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)治理的重要組成部分，但是宏觀調(diào)控中還存在著諸多問題，例如，宏觀調(diào)控政策不能被很好地貫徹落實(shí)，宏觀調(diào)控存在著信息不對稱，宏觀經(jīng)濟(jì)政策連續(xù)性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性不夠，調(diào)控的針對性和靈活性不足等，而國家審計(jì)又剛好能夠解決當(dāng)前宏觀調(diào)控所面臨的難題。所以，國家審計(jì)義不容辭的作為重要宏觀調(diào)控的工具走上了前臺(tái)，且在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著重要作用。可以說國家審計(jì)是宏觀調(diào)控工具在國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的水到渠成的結(jié)果，是因國家治理需要而生。二是國家審計(jì)本身的特點(diǎn)和豐富的宏觀調(diào)控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)決定了國家審計(jì)可以很好地在宏觀調(diào)控中發(fā)揮作用。國家審計(jì)自誕生起就積極參與宏觀調(diào)控，并在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用，形成了諸多宏觀調(diào)控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)國家審計(jì)具有專業(yè)的技能和獨(dú)特的條件，自身的特點(diǎn)和積累的經(jīng)驗(yàn)讓國家審計(jì)非常勝任宏觀調(diào)控工具這一角色。

（二）國家審計(jì)將會(huì)更加系統(tǒng)、科學(xué)地為宏觀調(diào)控服務(wù)目前，國家審計(jì)是較為碎片化和發(fā)散式地為宏觀調(diào)控服務(wù)，還沒有形成系統(tǒng)化的服務(wù)機(jī)制；同時(shí)為宏觀調(diào)控的服務(wù)沒有建立在數(shù)量模型分析的基礎(chǔ)上，譬如說一些成果不能進(jìn)行精確地量化。不過我國審計(jì)機(jī)關(guān)比較注重對現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用，并將其糅和到審計(jì)實(shí)踐當(dāng)中。因此，未來國家審計(jì)也可能會(huì)建立政策模擬系統(tǒng)，采用模擬仿真技術(shù)對于審計(jì)參加宏觀調(diào)控的政策進(jìn)行模擬和推演，精確地計(jì)算出審計(jì)結(jié)果，提高國家審計(jì)服務(wù)宏觀調(diào)控的科學(xué)性。同時(shí)國家審計(jì)還可以根據(jù)模型計(jì)算的結(jié)果，統(tǒng)籌國家審計(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控安排，以增加國家審計(jì)服務(wù)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和協(xié)調(diào)性。除了建立自己的宏觀調(diào)控政策模型系統(tǒng)以外，審計(jì)機(jī)關(guān)還可以對有關(guān)部門的政策模擬模型進(jìn)行審計(jì)，檢驗(yàn)他們模型的有效性和科學(xué)性，以促進(jìn)他們科學(xué)地進(jìn)行宏觀調(diào)控。

（三）國家審計(jì)利用大數(shù)據(jù)參與宏觀調(diào)控，增加宏觀調(diào)控效果國家審計(jì)已經(jīng)建立了國家審計(jì)數(shù)據(jù)中心，并將有關(guān)部分財(cái)政、稅收、海關(guān)及工商和金融數(shù)據(jù)進(jìn)行了整合。這些在堅(jiān)實(shí)微觀依托基礎(chǔ)上采集的真實(shí)和完整的大數(shù)據(jù)，有助于準(zhǔn)確判斷宏觀調(diào)控形勢，采取正確宏觀調(diào)控措施和有效評估宏觀調(diào)控效果。

（四）國家審計(jì)將會(huì)在宏觀調(diào)控中更加注重發(fā)揮其綜合性、專業(yè)性的優(yōu)勢國家審計(jì)將通過發(fā)揮其綜合性優(yōu)勢促進(jìn)各宏觀調(diào)控部門協(xié)調(diào)合作，增強(qiáng)宏觀調(diào)控政策組合拳的整體性和協(xié)同性，提高宏觀調(diào)控效果。國家審計(jì)將會(huì)充分發(fā)揮其在整個(gè)決策系統(tǒng)中的獨(dú)特作用，為宏觀調(diào)控提出前瞻性和預(yù)見性的審計(jì)意見，引導(dǎo)有關(guān)部門積極出臺(tái)具有長效機(jī)制的宏觀調(diào)控政策。

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作者：張強(qiáng) 單位：審計(jì)署 審計(jì)科研所