國地稅合并實質是中央和地方分成改革

本刊記者／賀斌

本文首發(fā)于總第858期《中國新聞周刊》

推進國稅地稅“合二為一”，對于中國的稅制改革有怎樣的意義？對于地方政府和企業(yè)來說，會有怎樣的影響？87萬稅務人員如何安置？下一步還需要在哪些方面出臺配套措施？

就這些問題，《中國新聞周刊》專訪了中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文。在他看來，稅改不應該僅僅著眼于機構合并，如何處理好中央和地方財政關系，應是下一步的重點。

央地關系的重大調整

中國新聞周刊：1994年，中國實行分稅制改革，分別設立國稅地稅部門，現在又將國地稅合并。當時的分和現在的合，其背后的邏輯是什么？

劉劍文：如果說真正講國地稅分和合的制度邏輯，或者說法律邏輯，我想主要還是在于憲法框架下的中央和地方關系，在不同時期央地關系應該如何處理，也涉及中央和地方在這一過程中，各自應該發(fā)揮怎樣的作用。

1994年的國地稅分開，是有一個特殊的歷史背景，因為在分稅制之前，中國采用分灶吃飯、財政包干的體制。這種體制從改革開放以后到1994年以前，有過一些歷史的作用和功績，但在這個過程中，中央的錢越來越少，地方的錢越來越多，因為改革開放以后，地方經濟狀況越來越好，財政收入越來越多，而按照分灶吃飯原則，地方征稅后按比例上交中央，很容易發(fā)生地方政府侵蝕中央的收入問題。

這樣一來，地方的錢越來越多，而中央的錢越來越少。而中國是個大國，經濟情況錯綜復雜，地區(qū)間經濟發(fā)展不平衡，必須集中財力辦大事。在我印象中，當時的分稅制財政體制改革有個出發(fā)點，就是提高兩個比重，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，尤其是后一個比重，關鍵是要加強中央的權威。

所以在1994年的分稅制改革，實際是因為基于中央缺錢，地方有錢這樣的現狀，基于當時的制度限制而做的一個較大變革。將稅種也分為三類，中央稅、地方稅和共享稅。因為中國稅制有一個很重要的特點，它是以流轉稅為主體的，在1994年之前占所有稅種的70％~80％。流轉稅主要由增值稅、營業(yè)稅和消費稅三大稅種構成，當時增值稅大概占整個財政收入的半壁江山，所以分稅制以后，增值稅成為了共享稅，中央占75％，地方占25％，營業(yè)稅作為地方稅，消費稅作為中央稅。

與此同時，開展了稅收征管體制改革，在全國所有的地方政府，包括省、市、縣單設一套屬于中央的垂直征管機構，就是國家稅務總局，負責中央稅和共享稅的征收，省以下設立地方稅務局，負責地方稅的征收。當時整個稅務系統(tǒng)的工作人員有100萬，其中，國稅系統(tǒng)的人員編制經費、干部任免是由國家稅務總局來管理的。

盡管國家稅務總局是受中央垂直管理，但在一個地方時間長了，多多少少跟地方有盤根錯節(jié)的關系，容易受當地政府的影響。為了避免地方政府對國稅工作的干擾，從1998年開始，中國實施國稅局長的異地交流制度，這種制度提高了國稅系統(tǒng)的獨立性，也維護了稅法的權威，對保證中央財政收入發(fā)揮了積極作用。

所以，當時分設國稅地稅，是為了適應分稅制財政體制改革的需要，尤其是要提高兩個比重，在當時起了非常關鍵的作用。

2000年以后，中國又有兩次大的稅收分成改革，造成了整個地稅系統(tǒng)業(yè)務范圍的萎縮。一次是在2002年的企業(yè)所得稅分享改革，此前，企業(yè)所得稅收入屬于地方，由地稅局征收。但當時為了支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中央財政需要進一步集中財力，就把原來屬于地方財政的企業(yè)所得稅變更為共享稅，中央占50％，到2003年又占到60％，所以從這個時候，企業(yè)所得稅變成了一個共享稅。按照國地稅征管體制，一旦變成共享稅，稅種的征收就由地稅局轉移到國稅局。

當然，我國最大的一次改革就是2016年的營改增，這其實是一次中央和地方收入分成改革，改革后，原來由地稅局征收的第一大稅種營業(yè)稅取消，變成由國稅局征收的增值稅，國地稅業(yè)務范圍此消彼長，但人員規(guī)模不變，增加了國稅人員的征管壓力。所以，這兩次重大的收入分成改革，成為國稅地稅合并的最根本的原因。

從更深層次來看，分與合的背后，不僅是央地關系的重大調整，也是國家治理體系的一個深刻變革，是推動中國實現法治國家建設的一個重大舉措。

國稅總局和地方政府

的權利義務需要明確

中國新聞周刊：這次國地稅機構合并，有一個重要原則就是“瘦身－健身”，你對此如何理解？

劉劍文：“瘦身”面臨的一個問題就是，過去國地稅兩套機構之間有一些重疊機構，比如說國稅地稅都有征管機構，都有稽查，所以瘦身對于稅務干部來講，都要涉及國家安置的問題，不會因為合并下崗，而是在公務員系統(tǒng)中進行妥善的安置。這是下一步各級政府需要考慮的問題。

至于“健身”，我的理解是把機構中的精兵強將整合在一起，更好地整合資源，使征收工作更有效率，機構管理更加規(guī)范，人員配置更加合理。

中國新聞周刊：目前實行國家稅務總局和地方政府雙重領導這樣一個體制，你如何評價這樣一個體制，雙方將如何協調？

劉劍文：雙重領導體制不是你管我也管的問題，而是必須有一個為主。這次合并很明確是以國家稅務總局為主，掛牌也都是叫國家稅務總局××省（或市、自治區(qū)）稅務局，而且人員經費編制也都由中央負責，可能在人員選用問題上會征求地方意見。

中國新聞周刊：按照目前的計劃，下一步將在市縣一級合并，這中間是否會有阻力，特別是縣域經濟比較發(fā)達的地區(qū)？

劉劍文：我覺得阻力不會太大，因為要是都由中央財政負責的話，原來的地稅局應該會挺高興的。畢竟各個地方的經濟狀況不一樣，欠發(fā)達地區(qū)有些時候可能工資發(fā)放都存在困難，但合并之后就不存在這個問題了。

至于在縣域經濟比較發(fā)達的地區(qū)，合并后，地方對企業(yè)的權力肯定會受到影響。但從另一個角度，稅務部門征管的范圍擴大了，能夠消除部門之間的信息壁壘，強化稅收征繳能力，以及實現稅收和非稅收入的一體化征管，從長遠來講，國地稅合并，有利于形成一個規(guī)范高效的稅制。

實際上，過去的地稅系統(tǒng)征收率是過低的，表面上是造成了法定稅率和實際稅率脫節(jié)，實質上是對稅法的權威性產生沖擊。一旦樹立稅法的權威，企業(yè)在納稅的過程中，就無法與地方政府討價還價，對納稅情況也能有準確的預期，從企業(yè)角度來講，企業(yè)的稅負或許會有增加。但是中央也在考慮解決措施，特別是增值稅稅率簡化，法定稅率下降，能夠對沖實際稅率上升的一個負面影響。

此外，這次合并也有利于完善國家的稅制結構，使未來的減稅政策能夠落到實處。征收率的提升主要體現在直接稅上面，但直接稅的增加，會對將來間接稅的降低奠定基礎，從而提高我們國家稅制的國際競爭力，對中國治理體制也是一個重大的改革。

實際上，我覺得中央和地方的分成，并不在于誰來征收的問題，誰征都一樣，問題是在于按照什么原則、規(guī)則，在中央和地方對財政收入進行劃分。所以我覺得不要因為機構合并，就說對于中央和地方分成有多大影響。我認為，主要是取決于用什么理念、原則和規(guī)則如何來處理好中央和地方的財政關系。

中國新聞周刊：目前機構合并只是第一步，下一步還將從哪些方面出臺配套方案？

劉劍文：我想首先是考慮整個機構掛牌，掛牌以后可能涉及人員的安置配備問題。比如某一個地方，原來國稅有7個局領導，地稅有7個局領導，按照現在的體制，也不可能減員，只能隨著時間自然增減，但可能短期內，會對稅務干部的提拔造成一定影響。

從后續(xù)來看，我覺得首先要考慮穩(wěn)定，其次要考慮效率和公平，如何通過這種方式能更好地提高效率，在干部安置過程中，如何能夠實現公平。

至于國稅總局和地方政府的協調問題，還需要進一步明確雙方在稅務機構管理過程中的權利義務和程序問題。

讓納稅人有獲得感和安全感

中國新聞周刊：實際上，早在2015年12月，就提出國地稅征管體制改革，當時似乎也沒有明確要合并，為何到現在才進行機構合并？

劉劍文：在中共中央國務院56號文件《關于深化國稅地稅征管體制改革實施方案》里，當時強調的一個問題是要建立高效的征管體制，要讓群眾有獲得感，提高納稅人的稅法遵從度。

在過去20多年，在中央和地方稅收分成過程中，盡管我們要充分肯定所取得的歷史功績，但還要用一個歷史的眼光看過去的分稅制改革，特別是國地稅分設的問題。

隨著經濟發(fā)展，中國從1994年以后，GDP增長速度很快，財政收入、稅收收入也取得大幅度增長，老百姓的收入也有明顯的增加。所以，在這20多年里，老百姓的獲得感還是很明顯的。

但是在這一過程中，可以看到，國地稅分設以后，給納稅人帶來很多的麻煩。比如說在進行稅務申報登記的時候，既要向國稅局申報，也向地稅局申報，既要向國稅登記，也要向地稅局登記，占用了納稅人大量的成本費用和時間精力。而一個納稅人違規(guī)了，國稅查一遍，地稅再查一遍。

因此，合并更重要的是如何更好地服務納稅人，讓納稅人有獲得感和安全感。如何能夠更有效地保護納稅人的權利，因為稅收征管法和相關法律里面，都規(guī)定了納稅人的權利，我想這些問題可能都是我們需要去考慮的。

中國新聞周刊：國地稅合并之后，企業(yè)稅負是會增加還是會減少？

劉劍文：我認為，對企業(yè)納稅人的影響，主要在于減少納稅人的成本。這個成本不是稅收成本，而是費用成本。以前企業(yè)進行任何一項涉稅業(yè)務，都要準備兩套材料，造成很大浪費。除了費用成本外，還有時間成本、精力成本，我認為，這是影響很大的一件事情。

至于其他方面，比如有些地方通過稅收優(yōu)惠招商引資，合并之后，可能就沒有這些優(yōu)惠了。關于這個問題，國家有嚴格的法律規(guī)定，中央稅的稅收減免權屬于國務院決定的。地方稅的稅收減免權由省級政府來決定的。除此之外的一些稅收優(yōu)惠，可能本身就是不合理不合法的，必須要清理的，不能說因為國地稅合并就對企業(yè)稅負造成影響。但合并之后，對于稅制的統(tǒng)一是有幫助的。

此外，從法律上來講，應該依法納稅，如果說因為以前有稅收漏洞，企業(yè)納稅人該繳的稅沒繳，那么就涉及違法問題。不能因為合并以后嚴格征管了，依法征管了，就說企業(yè)稅負就增加了，因為這是本來就是企業(yè)依法該繳的。

而且下一步，可能國家還會不斷減稅讓利，出臺一些改革措施以減輕企業(yè)負擔，包括前不久個人所得稅法修改，也會有一些讓利。

中國新聞周刊：對于地方政府而言，這次合并，會有怎樣的影響？

劉劍文：國地稅合并以后，地方沒有主體稅種，稅收減少了，地方的收入肯定會大幅度的減少，財力越來越集中在中央。而地方政府要提供公共服務和公共產品，要實現機構運轉，如果財政資金不足，可能就不得不通過發(fā)地方債等方式來解決。

但是這個影響，我想至少可以通過兩個方式彌補：一是加大對地方的轉移支付力度。二是將地方的一些事權上移給中央。這兩種方式，都可以減少地方的財政壓力，目的都是減少地方的負擔。

比如說從這次個人所得稅法的修訂就可以看到，涉及一些重大的專項扣除，比如失業(yè)保險金、住房公積金，這些錢就將是中央財政通過轉移支付的方式來實現。

所以我認為，目前改革仍是在探索的過程中，肯定會有一攬子政策出來。從國家角度來講，必須處理好中央和地方的關系，也必須調動中央和地方的積極性，目前這些方案已經在研究之中。

中國新聞周刊：在處理中央和地方關系上，需要重點關注哪些方面內容？

劉劍文：中央和地方的關系，我想一個核心就是中央和地方的財政關系。因為財政跟事權是相聯系的，財權和事權，現在講事權與支出責任，其實大的框架是事權與財力相結合，在這樣一個背景下，事權與支出責任要相適應。下一步，中央一定會出臺關于中央和地方關系處理的一些文件，但處理起來可能還有一個過程，改革是要一步一步地進行。

這些年學術界一直倡導制定一部政府間財政關系法，類似一個財政基本法的法案，但目前還在調研建議階段。該法主要涉及中央的財權和事權、地方的財權和事權、支出責任，應該按照怎樣的理念、原則和規(guī)則，怎樣的程序等，需要通過法律作出明確的規(guī)定。

值班編輯：韓忠強