2023年9月24日，由中國人民大學(xué)財稅研究所、中國人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心共同主辦、北京市忠慧律師事務(wù)所協(xié)辦的“中國財政政策論壇2023年第5期（總第8期）——“地方政府專項債券制度演變、作用與改革”召開。李戎教授在本次論壇上就發(fā)布的《弘毅前行：專項債券的中國之路（2018-2022）》報告分析了專項債應(yīng)該發(fā)揮的作用以及需要注意的界限問題，并提出了未來的發(fā)展目標(biāo)。以下文章整理自李戎教授在論壇上的發(fā)言。

安主任的報告里提供了一些數(shù)據(jù)。其中有些數(shù)據(jù)引起了我的關(guān)注，比如2022年新發(fā)行的債務(wù)，包括一般債、專項債之類，總規(guī)模是不到7.4萬億。其中有一項是再融資債券，規(guī)模從2018年開始不斷擴(kuò)大，到2022年大概是2.6萬億。也就是說發(fā)行的債券中有三分之一是再融資債券，即償還過去債券本金的債券。它的規(guī)模在擴(kuò)大，占比也在擴(kuò)大，這反映出地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)在加劇。

與此同時，專項債這幾年也在擴(kuò)圍，從9大類擴(kuò)到11大類，不排除將來會繼續(xù)擴(kuò)容的可能。這涉及到一個問題：專項債應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么？這個根本性的問題是我想去討論的。因為專項債具有越來越大的規(guī)模，所以我們對它的期望越來越高，期待它能解決的事情也越來越多，越來越重要。最先應(yīng)該思考的就是它的界限問題。

首先，專項債應(yīng)該在哪些領(lǐng)域有所擔(dān)當(dāng)，有所作為？財政部規(guī)范里強(qiáng)調(diào)，專項債需要支持有一定收益的公益事業(yè)發(fā)展。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解，有一定收益并且屬于公共事業(yè)，那么它提供的就應(yīng)該是所謂的準(zhǔn)公共品。

但即使是準(zhǔn)公共品，它也不僅僅由政府提供。有的公共品是由市場化方式來提供的。我們要回答的是，如果專項債提供準(zhǔn)公共品，是哪些范圍內(nèi)的準(zhǔn)公共品？對這個問題比較寬泛的回答，一般都會回到政府的職責(zé)和作用。我們在給學(xué)生講財政學(xué)或公共經(jīng)濟(jì)學(xué)時，最開始就會提到政府的職責(zé)和作用，這其實是有一定范圍的，不能盲目地擴(kuò)張。

具體有哪些呢？一是維護(hù)市場秩序，保障公平競爭；二是彌補(bǔ)市場失靈；三是調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)共同富裕；四是保宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；五是推動可持續(xù)發(fā)展。在政府職責(zé)與作用范圍內(nèi)，通過專項債提供相應(yīng)的準(zhǔn)公共品，這是財政部以及公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們應(yīng)該做的事情。

但我今天更想談的是，專項債應(yīng)該謹(jǐn)慎涉足的還有哪些領(lǐng)域？回到我們的一個經(jīng)典問題，那就是專項債、政府與財政政策都要明確政府和市場的邊界。專項債強(qiáng)調(diào)了公益性與收益性，我認(rèn)為專項債應(yīng)該要注意的是不能盲目擴(kuò)大具有收益的公益事業(yè)范圍。這當(dāng)中包含三個小點(diǎn)。

第一點(diǎn)涉及我們的很多專項債，像安主任提到用于建設(shè)產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園，包括建設(shè)鐵路、基礎(chǔ)設(shè)施這方面。大家能看到，我們國家的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過幾十年的建設(shè)，在日趨完善。不可否認(rèn)，我們的基礎(chǔ)設(shè)施給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生帶來了非常重要的促進(jìn)作用。但也有一些研究表明，隨著基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，它的邊際作用和效果在慢慢下降。這些可以通過毛捷老師提到的建設(shè)智慧教室的例子來說明。人民大學(xué)也在進(jìn)行智慧教室的建設(shè)，比如一個教室里配備十幾個屏幕。但這樣的教室對教學(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)的邊際改善是不是相對比較小？因為在設(shè)備建設(shè)已經(jīng)達(dá)到這種程度的情況下，再改善又能改善到哪里去呢？毛捷老師說有可能會有督促學(xué)生學(xué)習(xí)的作用。但這個作用能提高多少呢？我認(rèn)為可能慢慢會下降。所以隨著基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，我們是不是相應(yīng)地要壓縮一些這方面的投資？

第二點(diǎn)，剛才羅院長也提到了關(guān)于怎么投資的問題。我認(rèn)為，要關(guān)注常住人口的變動趨勢。有些人口大量流出的地方，你再去完善，再建設(shè)更寬的道路、更多的橋梁，或者更大、更舒適的學(xué)校不是沒有用，它可能有用，但隨著人口慢慢地自然流動，這一作用也會降低。這也是不應(yīng)該盲目擴(kuò)大的范圍。

第三，我們不能因為一個項目的收益性，為了把錢花出去，把通過專項債融來的資花出去，就變純公共品成準(zhǔn)公共品。這點(diǎn)是非常需要警惕的。我們不應(yīng)該為了花錢，把原本免費(fèi)給大家使用的純公共品，比如城市主干道路和橋梁，變成了準(zhǔn)公共品——本來政府去修更寬的路，更好的橋梁，應(yīng)該惠及當(dāng)?shù)氐纳踔寥珖秶鷥?nèi)所有的人民，但是現(xiàn)在為了完成具有一定收益性的目標(biāo)，本末倒置。這就相當(dāng)于我們在政府提供改善居民福利的目標(biāo)上南轅北轍。以上三點(diǎn)應(yīng)該說是專項債要謹(jǐn)慎考慮的，不應(yīng)該涉足的領(lǐng)域。

關(guān)于長期的改革目標(biāo)，我進(jìn)行了以下思考。一方面是關(guān)于地方政府財權(quán)、事權(quán)的優(yōu)化和明確，毛老師剛剛也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了地方和中央之間的事權(quán)劃分，比如他提到的廣安鐵路融資到底是地方政府來償還還是中央政府來償還。很多情況下地方政府實際為中央大戰(zhàn)略做了相應(yīng)的配合，包括防疫、赤字到底怎么來劃分的問題，因此中央和地方的事權(quán)劃分需要很明確的答案。安主任也在報告里強(qiáng)調(diào)了，我們專項債長期發(fā)展需要進(jìn)一步引入監(jiān)督機(jī)制，要優(yōu)化我們的監(jiān)督方案。這里面地方政府財政、事權(quán)的優(yōu)化和明確其實有兩點(diǎn)，不光是中央和地方的劃分，同時也要讓老百姓、讓所有人都知道，地方政府的事權(quán)邊界在哪里。老百姓只有在明確知道地方政府到底能做哪些事，不能做哪些事的情況下，才能夠去監(jiān)督，否則無從下手。當(dāng)事權(quán)明確之后，我們的監(jiān)督體系肯定也會運(yùn)轉(zhuǎn)得更有力度。

長期改革目標(biāo)的另一方面，我認(rèn)為是配合著我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型以及政府職能的轉(zhuǎn)型。前面羅院長提到，有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，中國政府的投資是我們經(jīng)濟(jì)增長的秘訣。不能否認(rèn)，過去確實是，但是這樣的模式是不是有必要長期持續(xù)下去或者能不能長期持續(xù)下去，是值得思考的。長期來看，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是肯定要轉(zhuǎn)型的，這同時也意味著政府職能的轉(zhuǎn)型，即政府要改變大包大攬的作風(fēng)。我們可以考慮針對部分準(zhǔn)公共品進(jìn)行一些市場化提供方式的轉(zhuǎn)變，比如高速公路可能有一些市場化的提供方式，還有鐵路或其他準(zhǔn)公共品，是不是也能探索市場化的提供方式？這樣在政府不需要為了建設(shè)而發(fā)債的情境下，把事情交給市場，同樣可以享受準(zhǔn)公共品帶來的便利。同時，政府的職能也得以更加明確，減少大包大攬的情況，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也可以轉(zhuǎn)型，更有韌性，讓更多的民營資本或私人資本參與其中。

（作者李戎系中國人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心副主任，財政金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文轉(zhuǎn)自10月6日人大財稅研究所微信公眾號，歡迎關(guān)注人大重陽新浪微博:@人大重陽,微信公眾號:rdcy2013）