2021年 財(cái)政部出臺(tái)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)）。

提出對(duì)事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等作出了具體規(guī)定，同時(shí)要求2022年及以后年度的專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)參照本辦法執(zhí)行。

隨著我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模逐漸擴(kuò)大，很多專項(xiàng)債項(xiàng)目正處于建設(shè)期或已建設(shè)完成進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，科學(xué)、規(guī)范的地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，全流程項(xiàng)目績(jī)效管理是地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理的重要手段。

結(jié)合財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)要求和參與多起績(jī)效評(píng)價(jià)管理的經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勅绾巫龊玫胤秸畬ｍ?xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)。

一、專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理的目的和意義

政府專項(xiàng)債券的績(jī)效管理目的主要是對(duì)該債券的使用情況、資金使用效果、項(xiàng)目執(zhí)行情況等進(jìn)行全面、客觀、科學(xué)的評(píng)估，以便及時(shí)了解政府專項(xiàng)債券的使用情況和投入產(chǎn)出情況，為政府部門和社會(huì)公眾提供決策參考。

設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效指標(biāo)在于通過(guò)溝通協(xié)商將被評(píng)價(jià)方的義務(wù)和責(zé)任細(xì)化為具體的目標(biāo)和指標(biāo)，給被評(píng)價(jià)方明確了實(shí)施、執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)的要求，可以讓被評(píng)價(jià)方明確如何在實(shí)施過(guò)程中要求自己。

通過(guò)目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定可以使評(píng)價(jià)更科學(xué)合理，可以有效地通過(guò)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)情況，避免了主觀偏見(jiàn)或以點(diǎn)概面情形。

同時(shí)，通過(guò)績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，對(duì)嚴(yán)重偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目要暫緩或停止撥款，督促及時(shí)整改，推動(dòng)提升債券資金配置效率和使用效益的過(guò)程。

二、項(xiàng)目績(jī)效管理常見(jiàn)的問(wèn)題

(1)績(jī)效管理意識(shí)不足，績(jī)效管理水平有待提高

根據(jù)財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)文要求“省級(jí)財(cái)政部門根據(jù)工作需要，每年選取部分重大項(xiàng)目開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。選取項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的資金規(guī)模原則上不低于本地區(qū)上年新增專項(xiàng)債務(wù)限額的5%，并逐步提高比例?！?/p>

可見(jiàn)對(duì)于本地區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目組織開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，自2022年度以后會(huì)逐年度加強(qiáng)，績(jī)效管理的要求越來(lái)越嚴(yán)格。

部分地方財(cái)政部門存在對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作重視程度不夠，對(duì)于專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效仍以項(xiàng)目單位自評(píng)為主，績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督管理不足。

致使項(xiàng)目定期績(jī)效報(bào)告呈報(bào)不及時(shí)，項(xiàng)目管理不夠嚴(yán)謹(jǐn);項(xiàng)目存續(xù)期信息披露不夠規(guī)范等等。

(2)績(jī)效評(píng)價(jià)糾偏、整改不及時(shí)，預(yù)期績(jī)效目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)

1、績(jī)效監(jiān)控與糾偏不及時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)

一方面，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中可能存在因項(xiàng)目成熟度不夠、前期手續(xù)不全、項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、項(xiàng)目公司管理經(jīng)驗(yàn)不足，甚至是發(fā)生不可抗力等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效目標(biāo)未能按期實(shí)現(xiàn)。

另一方面，財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的各類問(wèn)題不能及時(shí)開展績(jī)效監(jiān)控和及時(shí)糾偏工作，最終導(dǎo)致項(xiàng)目整體實(shí)施(建設(shè))進(jìn)度存在滯后情況。

2、項(xiàng)目預(yù)期收益與申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)差異較大

在專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)整體資金平衡和經(jīng)營(yíng)期償債要求，有些項(xiàng)目出現(xiàn)了預(yù)測(cè)收入虛增、虛高的狀況，在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中運(yùn)營(yíng)效益不及預(yù)期，導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目實(shí)際收益與預(yù)期收益相差較大。

后續(xù)落地實(shí)施過(guò)程中即使基金預(yù)算保證了專項(xiàng)債券的還款能力，也很難保證金融機(jī)構(gòu)融資的還本付息。

在此階段，若項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和年度績(jī)效評(píng)價(jià)管理未能及時(shí)監(jiān)管，并通過(guò)績(jī)效進(jìn)行有效地糾偏和整改，很有可能致使到期無(wú)法償還，專項(xiàng)債項(xiàng)目整體效率低下，甚至有可能導(dǎo)致項(xiàng)目被“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

(3)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果使用不當(dāng)

在項(xiàng)目年度預(yù)算執(zhí)行終了，首先，項(xiàng)目單位自主開展績(jī)效自評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送主管部門和本級(jí)財(cái)政部門，在項(xiàng)目單位自評(píng)過(guò)程中可能存在主觀評(píng)價(jià)片面、績(jī)效評(píng)價(jià)避重就輕情形，導(dǎo)致項(xiàng)目自評(píng)結(jié)果偏高、失真，致使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未能真實(shí)反映項(xiàng)目執(zhí)行效率和情況。

另外，有些績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得出后，項(xiàng)目單位未能及時(shí)運(yùn)用，需要整改反饋的問(wèn)題未能按照要求限時(shí)整改到位。都使得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未能有效使用，或者績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未能起到應(yīng)有的作用。

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)在項(xiàng)目管理和投資決策中得到充分的運(yùn)用，同時(shí)要注重評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行社會(huì)公開和信息公開，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度和可信度。

同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的跟蹤和回顧，持續(xù)改進(jìn)評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和效果。

三、如何做好專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理

專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理包括：

事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、年度項(xiàng)目資金績(jī)效管理。

(1)如何做好事前項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估

在申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金前，項(xiàng)目單位或項(xiàng)目主管部門要開展事前績(jī)效評(píng)估，并將事前績(jī)效評(píng)估情況納入專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施方案。

事前績(jī)效評(píng)估是申請(qǐng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目入庫(kù)的必要條件，通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估論證工作，可充分了解申請(qǐng)專項(xiàng)債資金的必要性和可行性，對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目“一案兩書”編制起到充分指導(dǎo)作用。

事前評(píng)估主要關(guān)注兩方面：

1.申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金的必要性；

2.申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金的可行性。

重點(diǎn)需論證：

①項(xiàng)目投向是否符合要求;

②項(xiàng)目前期手續(xù)是否齊全與項(xiàng)目成熟度;

③資本金籌措及債券需求是否合理性;

④項(xiàng)目收入、成本、收益預(yù)測(cè)是否合理性;

⑤項(xiàng)目?jī)攤欠窨煽?⑥償債風(fēng)險(xiǎn)是否可控;

⑦績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是否合理;

⑧其他需要納入事前績(jī)效評(píng)估的事項(xiàng)。

專項(xiàng)債券項(xiàng)目由于種類不同，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)也存在較大差異，在開展項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估工作，需要將績(jī)效目標(biāo)細(xì)化、量化為可衡量的評(píng)估指標(biāo)，需要對(duì)項(xiàng)目有全面、清晰的了解和認(rèn)識(shí)，同時(shí)結(jié)合專項(xiàng)債項(xiàng)目所屬類型和行業(yè)特點(diǎn)，充分考慮、做好項(xiàng)目前期調(diào)查與手續(xù)資料搜集等基礎(chǔ)性工作。

同時(shí)，為提高行政效率和簡(jiǎn)化專項(xiàng)債券審批手續(xù)，項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的選擇與指標(biāo)設(shè)計(jì)，應(yīng)該抓住關(guān)鍵，簡(jiǎn)明扼要，便于操作。

(2)如何做好事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控

在專項(xiàng)債券資金使用過(guò)程中，項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，比如定期收集統(tǒng)計(jì)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度情況、運(yùn)營(yíng)收益和成本情況等。

查找資金使用和項(xiàng)目實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)糾正偏差，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正并告知同級(jí)財(cái)政部門，確保年度、全過(guò)程績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

(3)如何做好年度項(xiàng)目資金績(jī)效管理

資金績(jī)效管理應(yīng)從項(xiàng)目的決策、管理、產(chǎn)出和效益等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，突出專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)特點(diǎn)。項(xiàng)目資金績(jī)效管理一般主要以年度為單位，而專項(xiàng)債券項(xiàng)目合作期一般5年以上，最長(zhǎng)可達(dá)30年。

因此，應(yīng)把專項(xiàng)債券項(xiàng)目“全過(guò)程”周期評(píng)價(jià)和年度評(píng)價(jià)相結(jié)合，不斷探索合適的績(jī)效評(píng)價(jià)方式。

同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目所處的階段和時(shí)點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)和指標(biāo)權(quán)重應(yīng)有所區(qū)別，項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)側(cè)重項(xiàng)目決策、管理和產(chǎn)出等，運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重項(xiàng)目產(chǎn)出和效益等。

根據(jù)項(xiàng)目所處的階段和結(jié)合年度績(jī)效目標(biāo)，在每個(gè)年度預(yù)算執(zhí)行完畢，項(xiàng)目單位自主開展績(jī)效自評(píng)并報(bào)送后，項(xiàng)目主管部門、本級(jí)財(cái)政部門應(yīng)做好績(jī)效結(jié)果應(yīng)用和監(jiān)管。

最為重要的是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和績(jī)效評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，需要分析原因，總結(jié)不足，并就此提出明確整改措施，同時(shí)督促項(xiàng)目單位限時(shí)整改到位。

其次，財(cái)政部門應(yīng)將年度資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目建設(shè)期專項(xiàng)債券額度以及運(yùn)營(yíng)期財(cái)政補(bǔ)助資金分配的調(diào)整因素，在資金支付和使用中根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分配，落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

根據(jù)財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)文，省財(cái)政廳在分配專項(xiàng)債務(wù)限額時(shí)，將抽查情況(對(duì)下級(jí)財(cái)政部門績(jī)效管理工作定期開展抽查)及開展的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等作為分配調(diào)整因素。

四、思考與建議

(1)合理制定績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上應(yīng)參考財(cái)政部項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架、國(guó)家發(fā)改委對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和各地區(qū)對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的探索，在財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)文的指標(biāo)框架基礎(chǔ)上，制定合理的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

健全的地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包含項(xiàng)目決策類指標(biāo)、管理類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)、效果類指標(biāo)、公眾滿意度類指標(biāo)、項(xiàng)目的可持續(xù)類等指標(biāo)。

（2)通過(guò)績(jī)效不斷監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行效率

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門應(yīng)落實(shí)和完善績(jī)效管理要求，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、充分調(diào)研和數(shù)據(jù)收集整理的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化事前、事中、事后的全流程績(jī)效管理。

通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)行過(guò)程中的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、年度績(jī)效評(píng)價(jià)管理等措施，可以更好地控制專項(xiàng)債券管理存在的大部分問(wèn)題，切實(shí)提高專項(xiàng)債的資金使用效率，確保績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)責(zé)任單位要加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理和監(jiān)管，建立完善的數(shù)據(jù)采集、整合和驗(yàn)證機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的分析和解釋，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。

綜上，在專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)及實(shí)施的過(guò)程中，一方面應(yīng)做好項(xiàng)目各階段的績(jī)目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定;另一方面需強(qiáng)化執(zhí)行過(guò)程中的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、年度績(jī)效評(píng)價(jià)管理，查找資金使用和項(xiàng)目實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)糾偏，限時(shí)完成整改。

與此同時(shí)，財(cái)政部門要確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得到有效應(yīng)用，問(wèn)題整改得到落實(shí)，確保項(xiàng)目不出現(xiàn)資金閑置、資金挪用等問(wèn)題，只有各方協(xié)同，績(jī)效監(jiān)管和績(jī)效管理措施落實(shí)到位，才能確保項(xiàng)目各階段、各年度績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)