1994年9月23日

同志們：

　　稅收征管改革試點工作會議今天開始。這次會議的中心任務是：適應建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下稅制改革的新形勢和新要求，部署深化稅收征管改革的試點工作，為建立全國稅收征管改革示范系統(tǒng)做準備。下面，我先介紹點情況，講幾點意見，以便大家了解并研究落實。

　　一、征管改革的背景

　　為適應我國經(jīng)濟發(fā)展的需要，建立科學、嚴密的稅收征收管理體系，從1988年開始我國各地陸續(xù)進行了稅收征管改革;1990年國家稅務局在各地征管改革試驗的基礎上，提出了以征、管、查“三分離”或者“兩分離”為主體模式、變稅務人員下戶征稅為納稅人主動上門申報納稅的改革思路。目前全國已有70%以上的縣(市、區(qū))基層稅務機關實行了這種模式，在這些地區(qū)，納稅人主動到稅務機關申報納稅的面達95%以上;一些地區(qū)在國家稅務局的組織、指導下，還進行了“兩同步、三結(jié)合”(即征管改革與會計改革同步，征管、會計、計算機應用三結(jié)合)的稅收征管改革試驗，也取得初步成效。

　　但是，以往征管改革中存在的問題也是不容忽視的：

　　一是對納稅人的管理方式變革不夠徹底。長期以來，稅務機關對納稅人實行的是“一到戶，各稅統(tǒng)管”的管理方式，征收、管理、檢查各項職能集于稅務專管員一身，易于形成“一個人說了算”。征管模式由“一統(tǒng)”改為“分離”，僅是縮小了稅務專管員的職權(quán)，還沒有將管理方式由“管戶”變?yōu)椤肮苁隆?，那些本該由納稅人承擔的大量事務依然由稅務專管員包攬著，致使稅務機關人手不夠的矛盾沒有因改革得到根本性的解決，有的地方反而更加突出了。

　　二是改革的內(nèi)容不夠規(guī)范、不夠統(tǒng)一。我國地域遼闊，情況復雜，人員素質(zhì)參差不齊，技術手段比較落后，無論是改革模式的選擇，還是業(yè)務規(guī)范(包括標準、程序和表格等)的制定，各省市之間都程序不同地存在著差異。計算機應用于稅收征管領域之后，由于征管需求規(guī)范的不統(tǒng)一，限制了計算機的運用，優(yōu)越性得不到充分的發(fā)揮，而且影響了計算機系統(tǒng)的兼容和聯(lián)網(wǎng)。

　　三是改革在整體上還不夠協(xié)調(diào)和配套，諸如體制、機構(gòu)等方面的因素，使得稅收征管的效率難有明顯的提高。

　　1993年2月，在認真總結(jié)以往全國征管改革經(jīng)驗教訓的基礎上，我們邀請國際貨幣基金組織財政事務部的專家們，對中國稅收征管改革的現(xiàn)狀進行考察，形成了《中國：發(fā)展稅收管理戰(zhàn)略》的備忘錄。此后，我們又召集國內(nèi)部分稅收征管方面的專家，對上述備忘錄進行了認真的研討，并結(jié)合我國國情，總結(jié)以往我國稅收征管改革的經(jīng)驗教訓，于1993年10月提出了《深化稅收征管改革設想》，提交全國稅制改革工作會議討論。嗣后，征管改革的目標和原則作為《工商稅制改革實施方案》的一個重要組成部分正式上報國務院，于1993年12月25日獲得批準。

　　今年以來，隨著新稅制的實施，我們加快了稅收征管改革前期準備的步伐。多次邀請國際貨幣基金組織和世界銀行的專家們來華，就我們草擬的稅收征管改革的若干原則問題以及這項改革的財政支持和技術援助共同進行研究。經(jīng)過雙方卓有成效的討論和對北京、沈陽等地的實地考察，在國際技術援助和對改革的財政支持等方面已經(jīng)取得了一些進展。以此為基礎，國家稅務總局經(jīng)過研究并擬定了《稅收征管改革實施意見》、《稅收征管計算機化項目實施方案要點》，并據(jù)此制訂出《稅收征管改革準備階段的工作計劃》。

　　當前，我國的社會主義市場經(jīng)濟已進入整體推進和重點突破的關鍵時期。作為今年我國幾項重大改革舉措之一的稅制改革，出臺順利，運行正常，新老稅制過渡平穩(wěn)并已取得初步成效;作為“分稅制”和新稅制實施組織保證的中央和地方兩套稅務機構(gòu)的組建工作，也在按部就班地進行，九月底即可基本完成。因此，抓住這一有利時機，推進征管改革，解決當前稅收征管工作中存在諸多問題，建立起科學、嚴密、實效的稅收征管體系，從根本上提高征管水平，為新稅制的順利、正確實施并確保稅制改革獲得最終成功創(chuàng)造良好的稅收秩序，就顯得極為迫切。

　　二、征管改革的必要性和重要性

　　首先，深化稅收征管改革是正確貫徹執(zhí)行新稅制，推進社會主義市場經(jīng)濟體制建立與發(fā)展的需要。稅制改革作為社會主義市場經(jīng)濟整體框架建設中的一個重點，經(jīng)過八個月的準備和九個月的實踐，已經(jīng)證明稅制的設計是成功的，實施中某些政策的調(diào)整是必要的，也是及時的，稅收收入保持了持續(xù)、穩(wěn)定的增長。與此同時，我們也已經(jīng)注意到，新稅制在貫徹執(zhí)行中還存在著不少不盡人意之處，征收管理中問題還比較多。越權(quán)擅自減免稅收者有之;擅自調(diào)低稅率者有之;違反規(guī)定少征多扣者有之;最近還發(fā)現(xiàn)有的地方的稅務部門居然對虧損企業(yè)課征所得稅。如此等等，究其原因固然有新稅制本身尚需完善的問題，但主要是由于征管不嚴、監(jiān)控不力造成的，我們的征收管理缺乏全國統(tǒng)一的操作規(guī)范和檢驗標準;我們現(xiàn)行的征管模式不盡合理，檢查力量的投入太少，稅務稽查人員的素質(zhì)也有待提高?！豆ど潭愔聘母飳嵤┓桨浮分性?jīng)指出，稅制改革實施后，“適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的稅制體系將初步形成。與此同時，必須推進稅收征管制度的改革，徹底改變目前征管制度不嚴密，征管手段落后的局面，從根本上提高稅收征管水平，建立科學、嚴密的稅收征管體系，以保證稅法的貫徹實施，建立正常的稅收秩序”。最近;國務院領導同志針對沿海一些省市

　　因征管落后影響新稅制運行突出問題，批示：“改革不能停步，改善管理迫在眉睫”。我到稅務總局工作以后也曾提出過建議，稅收征管的改革，從征管模式、計算機的運用到稅務登記、納稅檢查;從稅源調(diào)查，到稅收入庫都要有一套新的制度。我認為，這項改革就其深度和廣度來說都不亞于現(xiàn)在稅改，因為征管改革是涉及體制、模式、人員素質(zhì)、手段等多種因素的綜合性改革，而且還要受到財力的制約。如果說，我們花八個月的時間能使新稅制出臺，那么，要完成稅收征管改革則可能花上二年、三年，甚至七、八年的時間。只有征管改革成功了，我國的稅制改革才能成功。大家知道，稅制改革的目的，就是要為納稅人在市場經(jīng)濟條件下互相競爭創(chuàng)造一個公平的稅收環(huán)境，為國家宏觀經(jīng)濟提供一個有力的調(diào)控扛桿。而稅收能否公平，調(diào)控能否得力，在很大程序上則取決于征收管理的好壞。如果征管軟弱不力，不統(tǒng)一，不規(guī)范，再好的稅制執(zhí)行起來也勢必大打折扣，進而必將影響甚至在一定程度上的制約社會主義市場經(jīng)濟建立和發(fā)展的進程。從這個意義上講，征管改革是保衛(wèi)新稅制，鞏固新稅制的需要，是稅制改革的深化。

　　第二，深化征管改革是改進征管手段、提高征管效率的需要。當今社會已進入信息時代，世界各國都在根據(jù)自身的經(jīng)濟實力和科技發(fā)展水平在現(xiàn)代化的道路上攀升，各行各業(yè)都在尋求有效途徑，改進技術手段，提高工作效率。對照我們稅務系統(tǒng)的現(xiàn)狀，大部分的基層稅務機關還沒有電子計算機這種現(xiàn)代化的技術裝備，無論是納稅管理、稅款征收，還是稅務檢查，仍主要以手工勞動為主。這種狀況，不要說跟不上信息化時代的需要，也很難適應新稅制實施后征管業(yè)務增加、征管難度加劇的新形勢，特別是面對增值稅實行憑發(fā)票注明稅款抵扣制度，需要對增值稅專用發(fā)票從購領、庫存到使用、核銷全過程的監(jiān)督和檢查，對此尤感力不從心。今年以來，利用增值稅專用發(fā)票偷稅、騙取出口退稅等違法案件的不斷發(fā)生，正是從另一個側(cè)面說明運用計算機實行征收管理現(xiàn)代化已迫在眉睫。應當指出，稅務部門是國家重要的經(jīng)濟管理部門和執(zhí)法部門，稅收業(yè)務涉及到社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)和經(jīng)濟領域的各個方面，稅務工作的各個領域，各個環(huán)節(jié)蘊藏著大量重要的微觀和宏觀經(jīng)濟信息。建設稅務信息系統(tǒng)，大力普及計算機在稅收征管領域中的應用，不但有利于加強稅收征管，防止稅收流失，也有利于提高稅收政策分析能力和工作管理效率。正因如此，近年來中央領導同志在多次聽取稅收工作和財稅改革的匯報時都指出，稅務部門必須加快電子計算機網(wǎng)絡的建設，從城市做起，切實強化稅收征管，防止國家財政收入的流失。我們最近同世界銀行已經(jīng)初步商定了一個稅收征管改革技術援助貸款項目，最初就是朱镕基副總理去年11月9日在與世界銀行副行長卡奇先生會談時提出的。由此足以看出這件事情在領導同志心目中的地位和份量。所以說，征管改革是我們稅收工作在新形勢下發(fā)展的需要，它標志著我們稅收工作已經(jīng)進入到一個新的歷史階段。

　　第三，深化稅收征管改革是廉政建設和提高干部素質(zhì)的需要。為政能否清廉，是檢驗政府權(quán)威、效能高低和人心向背的重要標志，也是執(zhí)政者生死存亡的關鍵所在。對此，黨中央、國務院歷來都高度重視，不僅于法有據(jù)，而且迭有措施。稅務部門作為國家一個重要的綜合經(jīng)濟部門和執(zhí)法機關，認真貫徹黨中央、國務院關于廉政建設的一系列部署，需要常抓不懈。但實事求是地講，少數(shù)稅務人員吃拿卡要，隨意減緩，收“人情稅”，以權(quán)謀私執(zhí)法違法的現(xiàn)象依然存在。改變這種現(xiàn)狀，除了繼續(xù)抓好廉政教育、稅務行政監(jiān)察之外，更重要的是要建立起一套依靠計算機進行征收管理的新的機制。改革完善現(xiàn)行的征管格局，逐步以至最后徹底取消稅務專管員管戶制度，推行納稅人主動申報納稅制度和稅務代理制度，強化稅務稽查，大力普及計算機在稅收征管領域的應用，減少稅務人員與納稅人的直接接觸，讓規(guī)范化代替“隨意性”，從機制上促進稅務人員秉公執(zhí)法、為政清廉，從而牢固樹立起在人民群眾中的威信和良好形象。在我們摒棄落后的征管模式，建立起充分運用計算機的新的征管模式的過程中，我們幾十萬稅務干部將經(jīng)歷一場深刻的轉(zhuǎn)變，一部分同志將成為操縱技術裝備的骨干，一部分同志將轉(zhuǎn)到稅務中介機構(gòu)中去工作，一部分同志將成為熟悉政策、懂得財務會計、了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況的查賬能手，在我們稅務系統(tǒng)內(nèi)部形成一支堅強的護稅稽查隊伍。整個稅務系統(tǒng)的干部素質(zhì)將有一個極大的提高。

　　三、抓緊改革試點。建立示范系統(tǒng)，當好開路先鋒。

　　稅收征管改革是保障新稅制有效運行，貫徹征管立法精神，實現(xiàn)多方位、多環(huán)節(jié)、多層次監(jiān)控，防范稅收流失的一項系統(tǒng)工程。這一工程建設的優(yōu)劣，直接關系到稅收在社會主義市場經(jīng)濟中職能作用的發(fā)揮。這次稅收征管改革的總體框架設計，我們形成了一個《稅收征管改革實施意見》(下稱《實施意見》)，為便于研究，這次會上先以征求意見稿的形式發(fā)給大家。這個文件是根據(jù)國務院批準同意的《工商稅制改革實施方案》確定的原則起草的，經(jīng)過反復研究、專家咨詢，并提交全國稅務局長會討論過的。這是深化稅收征管改革的一個總體設想。文件中談到了改革的指導思想和原則、改革的框架結(jié)構(gòu)以及實施步驟，明確了改革各組成部分的內(nèi)在關系。這次征管改革的核心任務是，建立一個有現(xiàn)代化技術支持的、相互協(xié)調(diào)制約的申報、代理、稽查相結(jié)合的稅收征管新格局。也就是說，在健全的、透明的法制體系下，建立嚴格的自我申報制度，廣泛利用稅務代理，普遍應用計算機監(jiān)控，建立強有力的稅務稽查系統(tǒng)。同時，進一步密切與有關部門的行政協(xié)助，強化涉稅案件的司法監(jiān)督。為了使這次稅收征管改革積極而又穩(wěn)妥地進行，《實施意見》將整個改革設計成準備、試點、推行三個階段，力爭在2000年之前基本完成這一工程。這次會議就是要部署改革所需要的各項前期準備工作。我們根據(jù)《實施意見》確定的改革目標，制定了《稅收征管改革準備階段的工作計劃》(下稱《工作計劃》)，請大家認真研究落實。

　　需要指出的是，這次改革不同于以往。這次將強調(diào)規(guī)范統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)。如果說過去的改革主要植根于手工勞動的基礎之上，那么今天的改革則將更多地依托計算機技術的支持;如果說以往的改革主要局限在征稅主體間的征、管、查三分離或兩分離，那么，這次改革則要覆蓋到納稅主體、社會中介服務組織以及稅收管理所要涉及的相關領域;如果說，以往的改革主要是我們自己摸索的經(jīng)驗，那么，今天的改革將有更多的國際借鑒。唯其如此，我們必須扎扎實實地抓緊試點，為在全國順利推行征管改革建立起示范系統(tǒng)。

　　今天，我先提幾點要求：

　　(一)要抽調(diào)精兵強將，組成工作小組，限期完成設計任務。根據(jù)《工作計劃》的安排，我們將整個設計工作分為兩個階段，即征管業(yè)務需求設計和計算機系統(tǒng)設計。按照業(yè)務分類，將組成四個小組：一是登記與為納稅人服務小組;二是稅款報繳、會計及征收監(jiān)控小組;三是稅務稽核、審計小組;四是法規(guī)信息及復議應訴小組。這幾個小組的任務就是負責業(yè)務需求設計。小組人員由國家稅務總局和試點單位的業(yè)務骨干共同組成，試點單位要根據(jù)不同的業(yè)務要求選派業(yè)務過硬、經(jīng)驗豐富、責任心強的同志參加;同時，每個小組都要有計算機方面的專業(yè)人員參加，提前介入，以便業(yè)務需求設計與后續(xù)的計算機系統(tǒng)設計緊密銜接。這次會上就要把人定下來。國慶節(jié)以后，各小組人員要立即集中，投入設計工作，并要按《工作計劃》確定的具體任務和時限，保質(zhì)保量，如期完成。

　　(二)項目設計既要從實際出發(fā)，又要具有超前意識。稅收征管改革的設計不能脫離實際，必須具有可操作性，但是也不能拘泥于現(xiàn)狀，否則，剛設計完成就有可能不適應形勢的發(fā)展而被淘汰，造成人力和財力的浪費。特別是計算機系統(tǒng)設計，既要包括已經(jīng)有的，也要包括將要有的和應該有的;既要滿足一線稅收征管的需要，也要滿足各級管理層的需要，還要把辦公自動化結(jié)合進去。對于那些稅收征管中的重點、熱點、難點諸如增值稅、出口退稅、個人所得稅等，在設計時一定要放在優(yōu)先位置加以考慮。不僅如此，還應考慮到未來與銀行、海關、工商行政管理等有關部門單位乃至到同企業(yè)聯(lián)網(wǎng)的需要。為了保證我們的設計能夠既適應中國國情，又能更加接近國際通行做法，在每項設計初步完成后，我們都安排了專家咨詢以及相對集中的評估，希望同志們認真對待專家們，不論是外國專家還是中國專家的咨詢意見，力求把我們的設計修改得更合理、更科學、更實用。

　　(三)要認真抓好業(yè)務考核與培訓工作。為確保新的征管改革設計能夠為稅務人員所掌握并順利地付諸實施，首批試點的四個單位從現(xiàn)在開始就要著手進行所屬稅務人員的業(yè)務考核工作，根據(jù)每個人的工作業(yè)績和考核成績，按照《實施意見》確定的原則，重新進行組合分工。在此基礎上，要對全體人員依照新設計的征管規(guī)范和業(yè)務流程，分門別類地進行系統(tǒng)培訓。經(jīng)過培訓，要求每個稅務人員不僅熟悉自己分工的業(yè)務內(nèi)容、標準及其流程，而且能夠較為熟練地操作運用計算機。后續(xù)十四個擴大試點單位也要早做難備，利用機構(gòu)分設的有利時機，理順內(nèi)設機構(gòu)，抓好所屬人員的摸底考核和分工調(diào)整，迎接培訓和試運行。

　　(四)關于改革的經(jīng)費來源問題。這次征管改革得到了中央、國務院領導同志關心重視，也得到了有關部門的大力支持。征管改革項目國家計委已列入計劃。世界銀行對中國財稅體制和稅收管理改革的貸款項目也基本談妥，財政部承諾統(tǒng)借統(tǒng)還?？梢哉f，改革的經(jīng)費來源是有保障的。將來這些經(jīng)費撥付到位以后，各地務必嚴加管理，專款專用，不要挪作他用需要明確的是，今年怎么辦?我在全國稅務局長會上已經(jīng)說了，今年的經(jīng)費渠道不變，財政部下達的112號文件已作了明確規(guī)定。因此，希望地方政府在給作為試點單位的稅務局的經(jīng)費中也要為征管改革安排必要的開支，以支持此項改革的啟動。明年將按我們同財政部商量確定以后的辦法處理。

　　(五)統(tǒng)一認識，加強領導，團結(jié)協(xié)作，務求必成。根據(jù)黨中央、國務院的決定，這次財稅體制改革后，各級稅務機關包括國家稅務總局的主要任務就是征收管理，省以下各級稅務局更是要全力以赴投入征收管理。所以，我們必須全心全意抓好征管工作，否則就是失職。這次征管改革是實現(xiàn)中國稅收管理現(xiàn)代化的關鍵一步。我們現(xiàn)在所做的工作是為全國的征管改革制適和提供“樣板”?！皹影濉弊龅煤貌缓谩①|(zhì)量高不高，直接關系到這次改革的成敗，制約著我國稅收管理現(xiàn)代化的進程。各級稅務部門的領導，尤其是先行一步試點單位的領導務必對此有足夠的認識，切實加強對改革的領導。我希望試點單位的一把手親自抓征管改革工作，義不容辭，責無旁貸。同時，要加強整體協(xié)調(diào)，精心組織實施，確保改革能夠順利推進。我希望參加整個項目設計和試點工作的全體同志，精誠團結(jié)，通力協(xié)作，充分發(fā)揚稅務干部顧全大局、不怕疲勞、連續(xù)作戰(zhàn)的優(yōu)良傳統(tǒng)，認真負責，一絲不茍，使得改革的每一個環(huán)節(jié)、每一個方面都井然有序，確保征管改革任務能夠如期完成。

　　同志們，稅收征管改革是承先啟后，繼往開來的事業(yè)，沒有現(xiàn)成的模式可搬。你們肩負的使命光榮而又艱巨。社會主義市場經(jīng)濟在召喚著稅收征管改革，新稅制功能的充分施展在期待著征管改革，中國稅收管理的現(xiàn)代化在盼望著征管改革，時不我待，“只爭朝夕”。希望同志們加倍努力，早日建成稅收征管示范系統(tǒng)。

　　預祝我們的稅收征管改革試點工作取得成功!