國地稅合并實質(zhì)是中央和地方分成改革

本刊記者／賀斌

本文首發(fā)于總第858期《中國新聞周刊》

推進國稅地稅“合二為一”，對于中國的稅制改革有怎樣的意義？對于地方政府和企業(yè)來說，會有怎樣的影響？87萬稅務(wù)人員如何安置？下一步還需要在哪些方面出臺配套措施？

就這些問題，《中國新聞周刊》專訪了中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文。在他看來，稅改不應該僅僅著眼于機構(gòu)合并，如何處理好中央和地方財政關(guān)系，應是下一步的重點。

央地關(guān)系的重大調(diào)整

中國新聞周刊：1994年，中國實行分稅制改革，分別設(shè)立國稅地稅部門，現(xiàn)在又將國地稅合并。當時的分和現(xiàn)在的合，其背后的邏輯是什么？

劉劍文：如果說真正講國地稅分和合的制度邏輯，或者說法律邏輯，我想主要還是在于憲法框架下的中央和地方關(guān)系，在不同時期央地關(guān)系應該如何處理，也涉及中央和地方在這一過程中，各自應該發(fā)揮怎樣的作用。

1994年的國地稅分開，是有一個特殊的歷史背景，因為在分稅制之前，中國采用分灶吃飯、財政包干的體制。這種體制從改革開放以后到1994年以前，有過一些歷史的作用和功績，但在這個過程中，中央的錢越來越少，地方的錢越來越多，因為改革開放以后，地方經(jīng)濟狀況越來越好，財政收入越來越多，而按照分灶吃飯原則，地方征稅后按比例上交中央，很容易發(fā)生地方政府侵蝕中央的收入問題。

這樣一來，地方的錢越來越多，而中央的錢越來越少。而中國是個大國，經(jīng)濟情況錯綜復雜，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，必須集中財力辦大事。在我印象中，當時的分稅制財政體制改革有個出發(fā)點，就是提高兩個比重，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，尤其是后一個比重，關(guān)鍵是要加強中央的權(quán)威。

所以在1994年的分稅制改革，實際是因為基于中央缺錢，地方有錢這樣的現(xiàn)狀，基于當時的制度限制而做的一個較大變革。將稅種也分為三類，中央稅、地方稅和共享稅。因為中國稅制有一個很重要的特點，它是以流轉(zhuǎn)稅為主體的，在1994年之前占所有稅種的70％~80％。流轉(zhuǎn)稅主要由增值稅、營業(yè)稅和消費稅三大稅種構(gòu)成，當時增值稅大概占整個財政收入的半壁江山，所以分稅制以后，增值稅成為了共享稅，中央占75％，地方占25％，營業(yè)稅作為地方稅，消費稅作為中央稅。

與此同時，開展了稅收征管體制改革，在全國所有的地方政府，包括省、市、縣單設(shè)一套屬于中央的垂直征管機構(gòu)，就是國家稅務(wù)總局，負責中央稅和共享稅的征收，省以下設(shè)立地方稅務(wù)局，負責地方稅的征收。當時整個稅務(wù)系統(tǒng)的工作人員有100萬，其中，國稅系統(tǒng)的人員編制經(jīng)費、干部任免是由國家稅務(wù)總局來管理的。

盡管國家稅務(wù)總局是受中央垂直管理，但在一個地方時間長了，多多少少跟地方有盤根錯節(jié)的關(guān)系，容易受當?shù)卣挠绊?。為了避免地方政府對國稅工作的干擾，從1998年開始，中國實施國稅局長的異地交流制度，這種制度提高了國稅系統(tǒng)的獨立性，也維護了稅法的權(quán)威，對保證中央財政收入發(fā)揮了積極作用。

所以，當時分設(shè)國稅地稅，是為了適應分稅制財政體制改革的需要，尤其是要提高兩個比重，在當時起了非常關(guān)鍵的作用。

2000年以后，中國又有兩次大的稅收分成改革，造成了整個地稅系統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍的萎縮。一次是在2002年的企業(yè)所得稅分享改革，此前，企業(yè)所得稅收入屬于地方，由地稅局征收。但當時為了支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中央財政需要進一步集中財力，就把原來屬于地方財政的企業(yè)所得稅變更為共享稅，中央占50％，到2003年又占到60％，所以從這個時候，企業(yè)所得稅變成了一個共享稅。按照國地稅征管體制，一旦變成共享稅，稅種的征收就由地稅局轉(zhuǎn)移到國稅局。

當然，我國最大的一次改革就是2016年的營改增，這其實是一次中央和地方收入分成改革，改革后，原來由地稅局征收的第一大稅種營業(yè)稅取消，變成由國稅局征收的增值稅，國地稅業(yè)務(wù)范圍此消彼長，但人員規(guī)模不變，增加了國稅人員的征管壓力。所以，這兩次重大的收入分成改革，成為國稅地稅合并的最根本的原因。

從更深層次來看，分與合的背后，不僅是央地關(guān)系的重大調(diào)整，也是國家治理體系的一個深刻變革，是推動中國實現(xiàn)法治國家建設(shè)的一個重大舉措。

國稅總局和地方政府

的權(quán)利義務(wù)需要明確

中國新聞周刊：這次國地稅機構(gòu)合并，有一個重要原則就是“瘦身－健身”，你對此如何理解？

劉劍文：“瘦身”面臨的一個問題就是，過去國地稅兩套機構(gòu)之間有一些重疊機構(gòu)，比如說國稅地稅都有征管機構(gòu)，都有稽查，所以瘦身對于稅務(wù)干部來講，都要涉及國家安置的問題，不會因為合并下崗，而是在公務(wù)員系統(tǒng)中進行妥善的安置。這是下一步各級政府需要考慮的問題。

至于“健身”，我的理解是把機構(gòu)中的精兵強將整合在一起，更好地整合資源，使征收工作更有效率，機構(gòu)管理更加規(guī)范，人員配置更加合理。

中國新聞周刊：目前實行國家稅務(wù)總局和地方政府雙重領(lǐng)導這樣一個體制，你如何評價這樣一個體制，雙方將如何協(xié)調(diào)？

劉劍文：雙重領(lǐng)導體制不是你管我也管的問題，而是必須有一個為主。這次合并很明確是以國家稅務(wù)總局為主，掛牌也都是叫國家稅務(wù)總局××省（或市、自治區(qū)）稅務(wù)局，而且人員經(jīng)費編制也都由中央負責，可能在人員選用問題上會征求地方意見。

中國新聞周刊：按照目前的計劃，下一步將在市縣一級合并，這中間是否會有阻力，特別是縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)？

劉劍文：我覺得阻力不會太大，因為要是都由中央財政負責的話，原來的地稅局應該會挺高興的。畢竟各個地方的經(jīng)濟狀況不一樣，欠發(fā)達地區(qū)有些時候可能工資發(fā)放都存在困難，但合并之后就不存在這個問題了。

至于在縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，合并后，地方對企業(yè)的權(quán)力肯定會受到影響。但從另一個角度，稅務(wù)部門征管的范圍擴大了，能夠消除部門之間的信息壁壘，強化稅收征繳能力，以及實現(xiàn)稅收和非稅收入的一體化征管，從長遠來講，國地稅合并，有利于形成一個規(guī)范高效的稅制。

實際上，過去的地稅系統(tǒng)征收率是過低的，表面上是造成了法定稅率和實際稅率脫節(jié)，實質(zhì)上是對稅法的權(quán)威性產(chǎn)生沖擊。一旦樹立稅法的權(quán)威，企業(yè)在納稅的過程中，就無法與地方政府討價還價，對納稅情況也能有準確的預期，從企業(yè)角度來講，企業(yè)的稅負或許會有增加。但是中央也在考慮解決措施，特別是增值稅稅率簡化，法定稅率下降，能夠?qū)_實際稅率上升的一個負面影響。

此外，這次合并也有利于完善國家的稅制結(jié)構(gòu)，使未來的減稅政策能夠落到實處。征收率的提升主要體現(xiàn)在直接稅上面，但直接稅的增加，會對將來間接稅的降低奠定基礎(chǔ)，從而提高我們國家稅制的國際競爭力，對中國治理體制也是一個重大的改革。

實際上，我覺得中央和地方的分成，并不在于誰來征收的問題，誰征都一樣，問題是在于按照什么原則、規(guī)則，在中央和地方對財政收入進行劃分。所以我覺得不要因為機構(gòu)合并，就說對于中央和地方分成有多大影響。我認為，主要是取決于用什么理念、原則和規(guī)則如何來處理好中央和地方的財政關(guān)系。

中國新聞周刊：目前機構(gòu)合并只是第一步，下一步還將從哪些方面出臺配套方案？

劉劍文：我想首先是考慮整個機構(gòu)掛牌，掛牌以后可能涉及人員的安置配備問題。比如某一個地方，原來國稅有7個局領(lǐng)導，地稅有7個局領(lǐng)導，按照現(xiàn)在的體制，也不可能減員，只能隨著時間自然增減，但可能短期內(nèi)，會對稅務(wù)干部的提拔造成一定影響。

從后續(xù)來看，我覺得首先要考慮穩(wěn)定，其次要考慮效率和公平，如何通過這種方式能更好地提高效率，在干部安置過程中，如何能夠?qū)崿F(xiàn)公平。

至于國稅總局和地方政府的協(xié)調(diào)問題，還需要進一步明確雙方在稅務(wù)機構(gòu)管理過程中的權(quán)利義務(wù)和程序問題。

讓納稅人有獲得感和安全感

中國新聞周刊：實際上，早在2015年12月，就提出國地稅征管體制改革，當時似乎也沒有明確要合并，為何到現(xiàn)在才進行機構(gòu)合并？

劉劍文：在中共中央國務(wù)院56號文件《關(guān)于深化國稅地稅征管體制改革實施方案》里，當時強調(diào)的一個問題是要建立高效的征管體制，要讓群眾有獲得感，提高納稅人的稅法遵從度。

在過去20多年，在中央和地方稅收分成過程中，盡管我們要充分肯定所取得的歷史功績，但還要用一個歷史的眼光看過去的分稅制改革，特別是國地稅分設(shè)的問題。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，中國從1994年以后，GDP增長速度很快，財政收入、稅收收入也取得大幅度增長，老百姓的收入也有明顯的增加。所以，在這20多年里，老百姓的獲得感還是很明顯的。

但是在這一過程中，可以看到，國地稅分設(shè)以后，給納稅人帶來很多的麻煩。比如說在進行稅務(wù)申報登記的時候，既要向國稅局申報，也向地稅局申報，既要向國稅登記，也要向地稅局登記，占用了納稅人大量的成本費用和時間精力。而一個納稅人違規(guī)了，國稅查一遍，地稅再查一遍。

因此，合并更重要的是如何更好地服務(wù)納稅人，讓納稅人有獲得感和安全感。如何能夠更有效地保護納稅人的權(quán)利，因為稅收征管法和相關(guān)法律里面，都規(guī)定了納稅人的權(quán)利，我想這些問題可能都是我們需要去考慮的。

中國新聞周刊：國地稅合并之后，企業(yè)稅負是會增加還是會減少？

劉劍文：我認為，對企業(yè)納稅人的影響，主要在于減少納稅人的成本。這個成本不是稅收成本，而是費用成本。以前企業(yè)進行任何一項涉稅業(yè)務(wù)，都要準備兩套材料，造成很大浪費。除了費用成本外，還有時間成本、精力成本，我認為，這是影響很大的一件事情。

至于其他方面，比如有些地方通過稅收優(yōu)惠招商引資，合并之后，可能就沒有這些優(yōu)惠了。關(guān)于這個問題，國家有嚴格的法律規(guī)定，中央稅的稅收減免權(quán)屬于國務(wù)院決定的。地方稅的稅收減免權(quán)由省級政府來決定的。除此之外的一些稅收優(yōu)惠，可能本身就是不合理不合法的，必須要清理的，不能說因為國地稅合并就對企業(yè)稅負造成影響。但合并之后，對于稅制的統(tǒng)一是有幫助的。

此外，從法律上來講，應該依法納稅，如果說因為以前有稅收漏洞，企業(yè)納稅人該繳的稅沒繳，那么就涉及違法問題。不能因為合并以后嚴格征管了，依法征管了，就說企業(yè)稅負就增加了，因為這是本來就是企業(yè)依法該繳的。

而且下一步，可能國家還會不斷減稅讓利，出臺一些改革措施以減輕企業(yè)負擔，包括前不久個人所得稅法修改，也會有一些讓利。

中國新聞周刊：對于地方政府而言，這次合并，會有怎樣的影響？

劉劍文：國地稅合并以后，地方?jīng)]有主體稅種，稅收減少了，地方的收入肯定會大幅度的減少，財力越來越集中在中央。而地方政府要提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，要實現(xiàn)機構(gòu)運轉(zhuǎn)，如果財政資金不足，可能就不得不通過發(fā)地方債等方式來解決。

但是這個影響，我想至少可以通過兩個方式彌補：一是加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度。二是將地方的一些事權(quán)上移給中央。這兩種方式，都可以減少地方的財政壓力，目的都是減少地方的負擔。

比如說從這次個人所得稅法的修訂就可以看到，涉及一些重大的專項扣除，比如失業(yè)保險金、住房公積金，這些錢就將是中央財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式來實現(xiàn)。

所以我認為，目前改革仍是在探索的過程中，肯定會有一攬子政策出來。從國家角度來講，必須處理好中央和地方的關(guān)系，也必須調(diào)動中央和地方的積極性，目前這些方案已經(jīng)在研究之中。

中國新聞周刊：在處理中央和地方關(guān)系上，需要重點關(guān)注哪些方面內(nèi)容？

劉劍文：中央和地方的關(guān)系，我想一個核心就是中央和地方的財政關(guān)系。因為財政跟事權(quán)是相聯(lián)系的，財權(quán)和事權(quán)，現(xiàn)在講事權(quán)與支出責任，其實大的框架是事權(quán)與財力相結(jié)合，在這樣一個背景下，事權(quán)與支出責任要相適應。下一步，中央一定會出臺關(guān)于中央和地方關(guān)系處理的一些文件，但處理起來可能還有一個過程，改革是要一步一步地進行。

這些年學術(shù)界一直倡導制定一部政府間財政關(guān)系法，類似一個財政基本法的法案，但目前還在調(diào)研建議階段。該法主要涉及中央的財權(quán)和事權(quán)、地方的財權(quán)和事權(quán)、支出責任，應該按照怎樣的理念、原則和規(guī)則，怎樣的程序等，需要通過法律作出明確的規(guī)定。

值班編輯：韓忠強