日前，國家稅務(wù)總局就《中華人民共和國發(fā)票管理辦法（修改草案征求意見稿）》公開征求意見。這是發(fā)票管理辦法自1993年12月公布實(shí)施以來的第三次修訂，如果不考慮2019年國務(wù)院因機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變而對發(fā)票管理辦法第四款所作的小幅修改，則是自2010年修訂后十年來的一次較大修訂。

　　筆者認(rèn)為，本次修訂的亮點(diǎn)是：

確立了電子發(fā)票的法律地位，明確發(fā)票分為紙質(zhì)發(fā)票和電子發(fā)票，與財(cái)政部、國家檔案局電子會計(jì)憑證入賬歸檔的相關(guān)制度形成有效銜接

鞏固深化取消發(fā)票工本費(fèi)、取消發(fā)票保證金、印制發(fā)票由審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎少徥马?xiàng)等一系列“放管服”改革成果。

更值得注意的是，將數(shù)據(jù)管理和風(fēng)險(xiǎn)理念融入發(fā)票管理之中，為發(fā)票管理現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)。

實(shí)名辦理發(fā)票業(yè)務(wù)

　　修改草案第十五條規(guī)定，“需要領(lǐng)用發(fā)票的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)持設(shè)立登記證件或稅務(wù)登記證件、經(jīng)辦人身份證明、按照國務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定式樣制作的發(fā)票專用章的印模，向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理身份驗(yàn)證和發(fā)票領(lǐng)用手續(xù)”，第十六條規(guī)定，“稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行身份驗(yàn)證后為其代開”，第二十一條規(guī)定，“開具發(fā)票人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行身份驗(yàn)證”。

　　在發(fā)票的領(lǐng)用、開具、代開環(huán)節(jié)進(jìn)行身份驗(yàn)證，有利于信用社會建設(shè)。一方面，有效防止納稅人身份被冒用，避免出現(xiàn)“被領(lǐng)票”“被代開”“被開票”，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，助力打擊使用假發(fā)票、虛開發(fā)票等違法行為，營造公平的稅收營商環(huán)境；另一方面，將發(fā)票業(yè)務(wù)納入實(shí)名辦稅范圍，為進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)票業(yè)務(wù)流程、方便納稅人辦稅預(yù)留空間，提升納稅人滿意度和獲得感。

禁止違規(guī)使用發(fā)票數(shù)據(jù)

　　稅務(wù)部門不斷探索發(fā)票信息化，最早可以追溯到1994年增值稅防偽稅控系統(tǒng)試點(diǎn)。目前，發(fā)票信息已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，并且是稅收大數(shù)據(jù)的重要來源。2020年新冠肺炎疫情期間，國家稅務(wù)總局充分利用發(fā)票與貨物流、資金流高度關(guān)聯(lián)的特點(diǎn)，精準(zhǔn)引導(dǎo)對接企業(yè)需求，指導(dǎo)各地篩選出湖北與外省有采購和銷售關(guān)系、外省與湖北有采購關(guān)系且受疫情影響購銷不暢的4萬余戶重點(diǎn)企業(yè)，推動湖北企業(yè)與外省企業(yè)達(dá)成貿(mào)易項(xiàng)目6822個(gè)、成交額達(dá)118億元。

　　發(fā)票數(shù)據(jù)愈發(fā)重要，其安全問題不容忽視。因此，修改草案第二十三條規(guī)定任何單位和個(gè)人不得“竊取、截留、篡改、出售、泄露發(fā)票數(shù)據(jù)”，并將其列入第三十七條罰則，在行政法規(guī)層面規(guī)范發(fā)票數(shù)據(jù)應(yīng)用，維護(hù)納稅人信息安全?！　?/span>

運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)理念實(shí)行差異化管理

　　修改草案第十五條規(guī)定，“主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)領(lǐng)用單位和個(gè)人的經(jīng)營范圍、規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)級別，在5個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)領(lǐng)用發(fā)票的種類、數(shù)量以及領(lǐng)用方式”。

　　通過納稅人風(fēng)險(xiǎn)級別確定納稅人發(fā)票領(lǐng)用種類及數(shù)量，進(jìn)一步推動發(fā)票業(yè)務(wù)從無差別管理向風(fēng)險(xiǎn)管理、從經(jīng)驗(yàn)管理向數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變，有利于構(gòu)建集約高效的現(xiàn)代化發(fā)票管理模式，向低風(fēng)險(xiǎn)納稅人提供更優(yōu)質(zhì)的辦稅服務(wù)，對高風(fēng)險(xiǎn)納稅人實(shí)施更精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)管控，有利于進(jìn)一步提升發(fā)票管理效能，促進(jìn)納稅遵從?！　?/span>

從制度和技術(shù)兩個(gè)層面推進(jìn)發(fā)票管理現(xiàn)代化

　　本次修訂，基于“保持發(fā)票法規(guī)的連續(xù)性和穩(wěn)定性”的原則，采取的是“一定范圍必要修改”?？紤]到發(fā)票管理辦法是發(fā)票業(yè)務(wù)的基本法律授權(quán)和程序安排，不可能過多涉及實(shí)務(wù)中的程序性問題，因此還需要持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。

　　在制度層面，一是出臺電子發(fā)票的具體管理規(guī)范，二是修訂發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則，三是完善發(fā)票業(yè)務(wù)相關(guān)的其他規(guī)范性文件，在修訂過程中要體現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間的層級關(guān)系、銜接關(guān)系和遞進(jìn)關(guān)系，保持好發(fā)票管理制度體系的整體性、系統(tǒng)性和完整性。

　　在技術(shù)層面，持續(xù)推進(jìn)發(fā)票系統(tǒng)的優(yōu)化完善，提升發(fā)票業(yè)務(wù)智能化水平，可以考慮在以下方面重點(diǎn)發(fā)力：一是精細(xì)化服務(wù)，推進(jìn)發(fā)票領(lǐng)用、開具、查驗(yàn)便捷化、個(gè)性化、差異化，改善納稅人辦稅體驗(yàn)；二是精準(zhǔn)化監(jiān)管，綜合運(yùn)用“實(shí)名認(rèn)證+風(fēng)險(xiǎn)等級”開展事中監(jiān)管，對高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)在線阻斷，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化；三是社會化協(xié)同，科學(xué)規(guī)劃發(fā)票接口服務(wù)，組織好第三方對接國家稅務(wù)總局系統(tǒng)提供發(fā)票開具服務(wù)，通過技術(shù)手段確保數(shù)據(jù)安全。