關(guān)于完善我國企業(yè)境外所得

稅收抵免政策的探析

來源：《稅收經(jīng)濟研究》2021年第2期

作者：周梅鋒 楊昌睿

內(nèi)容摘要：

文章梳理了現(xiàn)行企業(yè)所得稅法實施以后我國企業(yè)境外所得稅收抵免政策發(fā)展概況，并系統(tǒng)梳理我國企業(yè)境外所得稅收抵免政策的主要問題。在比較借鑒國際發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，兼顧國家稅收主權(quán)與納稅人權(quán)益，針對所存在的問題，提出對現(xiàn)行企業(yè)境外所得稅收抵免政策的完善建議。

關(guān)鍵詞：企業(yè)境外所得、稅收抵免、政策完善

中圖分類號：F812.423 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1280(2021)02-0016-05

縱觀世界各國所得稅制，大部分國家就本國稅收居民的全球所得征稅，并就非居民來源于本國的所得征稅。居民稅收管轄權(quán)和來源地稅收管轄權(quán)的重疊，會給從事跨境交易活動的納稅人帶來沉重的稅收負擔，甚至對國際貿(mào)易投資產(chǎn)生實質(zhì)性影響，因此，消除國際雙重征稅勢在必行。本文對我國企業(yè)境外所得抵免執(zhí)行中存在的主要問題進行了分析，并結(jié)合當前國際經(jīng)驗和發(fā)展趨勢提出有關(guān)政策的建議。

一、我國企業(yè)境外所得抵免制度由來與現(xiàn)狀分析

（一）法律制度框架

我國現(xiàn)行企業(yè)境外所得抵免制度始于2008 年，主要法律制度及政策依據(jù)為《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》（以下簡稱企業(yè)所得稅法）及《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》（以下簡稱實施條例）,財政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)規(guī)范性文件等共同構(gòu)成法律體系的法律制度框架（1）。根據(jù)企業(yè)所得稅法及其實施條例和現(xiàn)行有效規(guī)范性文件規(guī)定，對我國居民企業(yè)來源于中國境外的應(yīng)稅所得已在境外繳納的企業(yè)所得稅稅額，在抵免限額范圍內(nèi)可以從居民企業(yè)當期應(yīng)納稅額中抵免，超過抵免限額的部分，可以在以后五個年度內(nèi)，將每年度抵免限額抵免當年應(yīng)納稅額后的余額進行抵補。具體采取分國（地區(qū)）不分項的計算方法，通常我們簡稱分國抵免法，并對我國企業(yè)在境外間接繳納的所得稅的抵免層級規(guī)定不能超過“三層”，同時，為防止境外虧損侵蝕境內(nèi)稅基，現(xiàn)行企業(yè)所得稅法規(guī)定，企業(yè)在匯總繳納企業(yè)所得稅時，其境外營業(yè)機構(gòu)的虧損不得抵減境內(nèi)營業(yè)機構(gòu)的盈利。2017 年，企業(yè)境外股息、紅利所得間接抵免層級已由“三層”放寬到“五層”，并增加了綜合抵免方式供納稅人自行選擇，即新增“不分國不分項”綜合限額抵免。

（二）現(xiàn)狀問題分析

自2008 年兩法合并以來，我國現(xiàn)行境外所得抵免制度對于鼓勵我國企業(yè)“走出去”起到了一定的積極作用。但隨著國家“一帶一路”建設(shè)的不斷推進以及我國企業(yè)境外投資日益增加，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.間接抵免層級受限。由于各種經(jīng)濟原因，我國企業(yè)在獲取境外資源、市場、技術(shù)等關(guān)鍵要素的投資中，為避免目的地國家的政策阻撓或投資壁壘，需要在境外投資架構(gòu)中設(shè)立多個直接和間接控股的中間層平臺公司，間接實現(xiàn)對境外實體經(jīng)營企業(yè)的控制，部分境內(nèi)母公司的投資鏈條控制層級會達到“四層”或“五層”，當然這其中前兩層或前“三層”一般都是以投資控股為主要經(jīng)營內(nèi)容的平臺公司。間接抵免較少難以適應(yīng)企業(yè)境外投資組織架構(gòu)的現(xiàn)實需求，導(dǎo)致一些企業(yè)在境外投資的最終運營企業(yè)在境外繳納的所得難以獲得間接抵免，給企業(yè)增加了稅收負擔。2017 年前，企業(yè)境外股息紅利所得間接抵免層級為“三層”，2017 年將企業(yè)境外股息紅利所得間接抵免層級放寬到“五層”，解決了部分由于層級不足導(dǎo)致無法抵免的問題。從抵免層級看，目前世界各國均沒有統(tǒng)一的做法，間接抵免層級越多，消除重復(fù)征稅就越徹底，但抵免層級增多后，納稅人計算更為復(fù)雜、稅務(wù)部門也會面臨較大的稅收征管壓力。

2.“中外中”稅負較重。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，在境外所得稅收抵免計算過程中，可以從當期應(yīng)納稅額中抵免“企業(yè)來源于中國境外的所得依照中國境外稅收法律以及相關(guān)規(guī)定應(yīng)當繳納并已經(jīng)實際繳納的企業(yè)所得稅性質(zhì)的稅款”。因此，境內(nèi)居民企業(yè)取得境外子公司分配的股息紅利所間接負擔的境內(nèi)孫公司在中國繳納的稅款，無法納入抵免的范圍。對于境內(nèi)孫公司分配給境外子公司，再由境外子公司分配給境內(nèi)居民企業(yè)的股息紅利的中外中模式來說，就產(chǎn)生了雙重征稅問題。在不考慮境外子公司所在國或地區(qū)的企業(yè)所得稅的情況下，境內(nèi)孫公司就其取得的利潤需繳納25% 的企業(yè)所得稅，境外子公司取得境內(nèi)孫公司分配的股息紅利時需在境內(nèi)繳納10% 的預(yù)提所得稅，境內(nèi)居民企業(yè)取得境外子公司分配的股息紅利需繳納25% 的企業(yè)所得稅（2），因此，境內(nèi)居民企業(yè)間接取得來源于境內(nèi)孫公司的股息紅利在境內(nèi)需承擔約50%（3）的企業(yè)所得稅。雖然在現(xiàn)行企業(yè)所得稅的政策框架下，可通過將境外子公司認定為依照外國或地區(qū)法律成立但實際管理機構(gòu)在中國境內(nèi)的居民企業(yè)，這樣可以解決部分企業(yè)的問題，但此解決方法存在以下兩個方面的不足：一是從企業(yè)角度來說，境外注冊中資控股居民企業(yè)僅適用于境外子公司僅為投資管道，在境外沒有實質(zhì)性經(jīng)營的情況，對于在境外開展實質(zhì)性經(jīng)營活動，實實在在走出去的企業(yè)無法利用此方法解決問題，反而需要承擔較高稅負，其結(jié)果與國家鼓勵企業(yè)走出去的導(dǎo)向不盡一致。而在境外實際經(jīng)營的“走出去”企業(yè)雙重征稅問題未得到解決的情況下，為了避免承擔高額稅負，企業(yè)往往選擇將利潤滯留海外，其“走出去”獲得的收益無法反哺我國經(jīng)濟發(fā)展。二是將實際管理機構(gòu)在境內(nèi)的企業(yè)認定為居民企業(yè)的條款本是為了體現(xiàn)國家稅收主權(quán)，但卻主要作為避免高額稅負的政策工具，一定程度上偏離了政策初衷?；谏鲜鰞牲c不足，“中外中”模式稅收負擔重的困境目前仍沒有得到有效破解。

3.納稅遵從面臨挑戰(zhàn)。正如前面所述，抵免法下的企業(yè)境外所得稅收抵免政策復(fù)雜，是業(yè)內(nèi)人士的共識。而其復(fù)雜性，在政策和征管等各方面，均有不同程度的體現(xiàn)。比如，間接抵免政策。間接抵免層級的判定和稅款的計算，在政策配套征管文件中占據(jù)了大量的篇幅。需要注意的是上述所涉及的政策和案例均是基于間接抵免層級為三層來進行規(guī)定和講解的，2017年間接抵免層級調(diào)整為五層以后，其復(fù)雜程度大幅增加，對納稅人納稅遵從帶來較大挑戰(zhàn)，也對稅務(wù)機關(guān)的征管能力提出更高要求。再比如，境外分支機構(gòu)在計算所得時，需按國內(nèi)企業(yè)所得稅相關(guān)規(guī)定確定收入、支出，并分攤共同支出。此項政策規(guī)定看似簡單，但在實際執(zhí)行中卻意味著企業(yè)為適用境外所得稅收抵免政策，需按照境外、境內(nèi)稅法分別計算所得，極大了增加了企業(yè)的工作量：境外分支機構(gòu)需首先按照境外法律規(guī)定確認所得并繳納企業(yè)所得稅，然后為適用稅收抵免政策，需再按境內(nèi)稅收規(guī)定計算所得，分攤共同支出，計算應(yīng)納稅所得額和抵免限額等。

4.政策確定性亟待加強。政策確定性有待加強主要體現(xiàn)在兩個方面：一是相關(guān)操作指南沒有匹配新政策。境外所得稅收抵免政策承擔著體現(xiàn)國家稅收管轄權(quán)和避免雙重征稅的使命，在制度設(shè)計上本身較為復(fù)雜，因此，為便于納稅人和基層稅務(wù)機關(guān)準確理解政策，目前我國財稅部門已構(gòu)建了以企業(yè)所得稅法、企業(yè)所得稅法實施條例和相關(guān)規(guī)范性文件等一套較為完備的政策體系，尤其是通過政策文件對逐條講解并舉例的方式，促進了政策理解，增強了政策確定性。但上述政策文件都是基于“分國不分項”抵免方法下的規(guī)定。但2017年新增綜合抵免法的選擇后，對于綜合抵免法如何運用，尚未有明確規(guī)定。二是政策規(guī)定無法適應(yīng)新情況。隨著“一帶一路”建設(shè)的穩(wěn)步推進，企業(yè)“走出去”的形式、領(lǐng)域、國家也越來越多樣化，企業(yè)取得所得的形式也變得更加復(fù)雜，無法精準適用現(xiàn)有政策規(guī)定，給政策確定性帶來較大挑戰(zhàn)。比如，在實務(wù)中部分國內(nèi)企業(yè)在海外設(shè)立子公司，該子公司在另一國設(shè)置了分公司，其分公司在所在國繳納的企業(yè)所得稅性質(zhì)的稅款能否納入到海外子公司向國內(nèi)公司分配股息紅利間接負擔稅款的范圍，在現(xiàn)行政策中沒有明確規(guī)定，客觀上存在著爭議。一種觀點認為進行間接抵免的前提是符合條件的子公司，分公司已使間接抵免的鏈條中斷，其繳納的稅款不應(yīng)納入間接抵免的范疇。但另一種觀點認為，以法人為主體來看，分公司繳納的稅款實際屬于海外子公司就利潤和投資收益所實際繳納的稅額，進而可以納入境內(nèi)公司間接抵免稅款的計算范圍。在政策口徑不統(tǒng)一的情況下，企業(yè)在稅務(wù)處理時將面臨“涉稅風險最小化”和“企業(yè)利益最大化”的兩難抉擇。

二、企業(yè)境外所得稅收抵免制度的國際發(fā)展趨勢與借鑒

目前，國際上消除國際雙重征稅的適當方法通常主要有扣除法、抵免法和免稅法三種。從國際上看，抵免法是世界各國普遍采用的基礎(chǔ)性方法，且大多數(shù)國家實行不分國（地區(qū)）綜合計算抵免限額的方法。完善企業(yè)境外所得抵免制度有必要借鑒和研究國際發(fā)展趨勢，鑒于此，本文選取了具有代表性的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國對企業(yè)境外所得稅收抵免制度進行比較分析。

（一）逐步轉(zhuǎn)向免稅法

受抵免法稅制復(fù)雜，且抵免法自身并不能完全消除雙重征稅等影響,金融危機后，英國、日本、澳大利亞、俄羅斯等國家逐步轉(zhuǎn)向免稅法。目前只有少數(shù)國家或地區(qū)實行純粹的免稅法，即僅對在本地取得或來源于本地的所得稅征稅，對全部或絕大部分境外來源所得免于征稅。根據(jù)荷蘭國際財稅文獻局（IBFD）相關(guān)資料統(tǒng)計分析（4），在實行抵免法的基礎(chǔ)上，大部分世界主要經(jīng)濟體實行股息免稅法。目前經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的36 個成員國中，只有智利、墨西哥、韓國、以色列和愛爾蘭等五國僅實行抵免法，其余31 家均已實施股息免稅法。在金磚國家中，俄羅斯和南非實行股息免稅法，其余為抵免法。在G20 成員國中，已有13個國家實行參股免稅，其中自2018 年開始，美國對其居民企業(yè)取得的源于境外的符合條件的股息、紅利實施免稅，符合條件具體是指持有外國公司10% 或以上股權(quán)、連續(xù)持股一年以上、該股息中外國來源的部分實行參股免稅。

（二）抵免法與免稅法兼顧

目前，世界各國所得稅制通常分為全球稅制和屬地稅制。在全球稅制下，境外所得在其投資母國需按國內(nèi)稅法繳納企業(yè)所得稅，在對其境外繳納的稅款通常采用稅收抵免的形式消除雙重征稅的基礎(chǔ)上，也可以對某些種類的所得實行免稅法，如參股免稅。而實行屬地稅制的國家，按照其國內(nèi)法，對外國來源的所得不征稅，因此對由其居民取得的大多數(shù)或所有外國來源的所得實行免稅法。從國際稅收實踐來看，目前只有少數(shù)國家或地區(qū)實行真正意義上的純粹免稅法，即對境外所得免稅，如哥斯達黎加、巴拿馬、中國香港。大部分國家均是抵免法和免稅法兼顧，在實施抵免法的基礎(chǔ)上實施有條件的免稅法，其目的在于在消除國際重復(fù)征稅的基礎(chǔ)上，有針對性地提升本國居民跨國企業(yè)的國際競爭力。例如：日本自2009 年開始對來自境外股息所得實行參股免稅，俄羅斯從2015 年起對居民公司持有境外子公司的股份比例超過50% 且持股時間超過365 天以上的股息所得實行參股免稅，德國對其居民企業(yè)通過境外常設(shè)機構(gòu)從事實質(zhì)性經(jīng)營獲得的營業(yè)利潤和通過國內(nèi)或外國子公司取得的符合條件的股息紅利所得可適用參股免稅。

（三）放寬間接抵免適用限制

跨國企業(yè)在投資時，往往受外匯管制、風險防控和跨國經(jīng)營靈活性的需要，有時需要在境外投資架構(gòu)中設(shè)立多層級的中間平臺公司。許多實行抵免法的國家或地區(qū)，從避免國際雙重征稅和避免稅基受到侵蝕角度出發(fā)，在境外間接抵免上，對持股比例、最短持股時間、抵免層級都進行了適當放寬。根據(jù)荷蘭國際財稅文獻局（IBFD）相關(guān)資料統(tǒng)計（5）,在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）采用屬地稅制的28 個成員國中，只有7 個國家并未規(guī)定最低持股比例，其余國家則基本設(shè)置了10% 的最低持股比例要求，如美國要求母公司對第一層的持股比例為10%，每一層母公司直接擁有其子公司持股比例要求為10%，但間接擁有外國公司的持股比例要求為5%。至于最短持股時間，目前在采用屬地稅制的28 個OECD 成員國中，有一半國家并未規(guī)定最短持股時間，其余部分國家設(shè)置了12 個月的最短持股時間要求，還有部分國家如法國、希臘、挪威、波蘭、葡萄牙等國則規(guī)定最短持股時間為24 個月，而日本為6 個月。而抵免層級設(shè)置，世界各國沒有統(tǒng)一的做法，在設(shè)置抵免層級的國家中，最大層級為“六層”，如美國境外股息所得的間接抵免層級最多到六層，而英國對境外股息的間接抵免就沒有層級限制。世界各國對間接抵免設(shè)定抵免層級限制，通常主要取決于居民國納稅人遵從度和稅收管理水平。

三、關(guān)于完善我國企業(yè)境外所得抵免政策的相關(guān)建議

在系統(tǒng)總結(jié)發(fā)達國家支持對外投資實踐和深入調(diào)研“走出去”企業(yè)實際困難的基礎(chǔ)上，結(jié)合國際稅改成果與中國國情，兼顧國家稅收主權(quán)與納稅人權(quán)益，我們對如何完善現(xiàn)行稅收政策進行了深入思考。正如前述分析所提到的大多數(shù)問題，比如：“中外中”模式稅負重、間接抵免計算復(fù)雜、分支機構(gòu)所得計算繁復(fù)、抵免憑證等，如果實施免稅法，均可迎刃而解。而由抵免法轉(zhuǎn)向免稅法是國際趨勢所在。實施免稅法是解決目前境外所得稅收抵免所存在的問題最佳途徑，是順應(yīng)國際趨勢的應(yīng)時之舉，也是我國企業(yè)提高“走出去”競爭力的重要舉措，應(yīng)該適時列入議事日程。但同時我們也需清醒地認識到，受限于企業(yè)所得稅法和企業(yè)所得稅法實施條例的規(guī)定，如實施免稅法，涉及修改企業(yè)所得稅法和實施條例，需花費較長時間研究。同時，目前國際通行的免稅法均是有條件的免稅，即抵免法和免稅法兼顧，即使實施免稅法也是部分境外所得免稅，對其他所得依然得適用抵免法。鑒于上述情況，我們認為應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗，兩條腿走路，即在將免稅法作為最終目標，積極推動的同時，也要注意到，無論就短期還是長期而言，抵免法仍需進一步完善。

（一）不斷完善抵免法

結(jié)合上文所談的問題和國際趨勢，完善抵免法可以從以下幾方面入手：一是適當下調(diào)間接抵免持股比例。2017年，我國將間接抵免層級由“三層”擴大到“五層”，已能較好地適應(yīng)我國走出去企業(yè)的需要。同時，我們也注意到，目前我國對最低持股比例的要求為20%，與國際上通行的10%相比，尚有一定的調(diào)整空間。因此，在風險可控的情況下，可適當下調(diào)間接抵免持股比例的要求。二是簡化分支機構(gòu)適用規(guī)則。建議境外分支機構(gòu)應(yīng)納稅所得額的計算以會計利潤為基礎(chǔ)，僅按照稅法調(diào)整業(yè)務(wù)招待費等永久性差異，對廣告業(yè)務(wù)招待費等時間性差異不再調(diào)整，降低企業(yè)納稅遵從的成本。三是持續(xù)明確政策口徑。2017 年之后，在分析以往問題的基礎(chǔ)上，不斷完善相關(guān)政策，已經(jīng)有效解決了企業(yè)在適用境外所得稅收抵免政策時遇到的新問題，受到了基層稅務(wù)機關(guān)和納稅人的一致好評。建議總結(jié)上述文件出臺的經(jīng)驗，建立收集政策執(zhí)行問題及建議的長效機制，并據(jù)此開展調(diào)研，有針對性地明確政策口徑，解決“走出去”企業(yè)的后顧之憂。四是修訂完善相關(guān)操作指南。在現(xiàn)有操作指南的基礎(chǔ)上，新增加綜合抵免法的相關(guān)內(nèi)容，并對五層間接抵免進行詳細的案例說明。同時，對分支機構(gòu)應(yīng)納稅所得額的確定規(guī)則也應(yīng)予以簡化并明確政策口徑，同時在操作指南中進行詳細說明，為企業(yè)提供全面的參考。

（二）穩(wěn)步推進免稅法

實施免稅法相當于對整個企業(yè)境外所得稅制的重構(gòu)，涉及企業(yè)所得稅法修訂，屬于政策頂層設(shè)計的調(diào)整。為穩(wěn)妥起見，我們認為采取兩步走的方式逐步推進。

第一步是選擇合適范圍試點免稅法。首先，可選擇發(fā)展定位與“走出去”戰(zhàn)略較為一致，且有鼓勵“走出去”稅收政策要求的區(qū)域進行試點。比如海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案提出“對在海南自由貿(mào)易港設(shè)立的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，其2025 年前新增境外直接投資取得的所得，免征企業(yè)所得稅”。上述方案，尤其是海南自由貿(mào)易港總體方案為試點免稅法提供依據(jù)。財稅部門據(jù)此制發(fā)了文件，對具體政策進行了明確，開展免稅法試點。其次，在區(qū)域試點的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)行業(yè)走出去的情況，循序漸進的選擇部分行業(yè)進行免稅法試點。具體可以結(jié)合區(qū)域、行業(yè)特點，針對不同區(qū)域、行業(yè)試行不同的免稅法政策，比如設(shè)置不同的免稅所得的范圍、條件等，并調(diào)研評估政策執(zhí)行情況，為后續(xù)選擇契合我國發(fā)展實際的方案準備一手資料。

第二步是選擇合適時間實施免稅法?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅法在2008 年開始實施時，選擇境外所得稅收采用抵免法進行處理，在避免雙重征稅、行使國家稅收管轄權(quán)等方面發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)行企業(yè)所得稅法迄今已執(zhí)行十余年的時間，相比于2008 年，隨著“一帶一路”建設(shè)的穩(wěn)步推進，企業(yè)涉及境外業(yè)務(wù)的多樣性和復(fù)雜性均大幅增加，實施免稅法的需求越來越強烈。為順應(yīng)“走出去”企業(yè)的相關(guān)需求，有必要結(jié)合試點情況，適時啟動修訂稅法和實施條例的程序，為在全國范圍內(nèi)實施免稅法消除法律障礙，提供上位法支撐。此外，還需同步起草免稅法的操作性文件，構(gòu)建完備的政策體系，為免稅法最終落地生效創(chuàng)造條件。

綜合上述思考，我們認為應(yīng)該充分借鑒國際經(jīng)驗，短期內(nèi)進一步完善抵免法，回應(yīng)稅企的呼聲，解決現(xiàn)實征管中存在的部分問題，不斷總結(jié)海南自由貿(mào)易港試點經(jīng)驗，同時積極推動啟動修訂稅法和實施條例，為實施免稅法消除障礙。

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作者簡介：

周梅鋒，女，國家稅務(wù)總局所得稅司干部；

楊昌睿，男，中國財政科學(xué)研究院碩士研究生。