改革開放后的幾十年，中國財政體系經(jīng)歷了復(fù)雜的改革歷程，其中的分水嶺是1994年的分稅制改革。1994年之前，地方政府的收入和支出是較為匹配的，下面首先來介紹一下這段時期的財政體系。

財政包干時期（改革開放到1993年）

由于國家體制和思想觀念，改革開放初期無法對所有權(quán)做出根本性變革，只能對使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行承包。財政和農(nóng)村的土地、城市的企業(yè)一樣，也走上了類似承包的模式。

財政包干的形式根據(jù)地方實際來確定，但大的原則都是交完了中央的，剩下的地方政府自己留下。這樣一來，地方政府有了積極性擴大稅收來源，經(jīng)濟也就得到了大力的發(fā)展。但隨著時間的推移，這種模式也帶來了嚴重的問題：中央財政相對地方財政越來越少，整體財政相對GDP也越來越少。

中央財政相對地方財政占比下降的原因比較明顯，僵化的計劃經(jīng)濟走向承包制，地方經(jīng)濟增長明顯，地方財政收入增長速度相比于跟中央約定的固定分成增長率大得多（拿廣州舉例，1988年上繳中央14億元，以后每年在此基礎(chǔ)上遞增9%，剩余的歸自己，而廣東預(yù)算收入增長率遠高于9%，地方留下的越來越多）。

整體財政占GDP比重下滑，原因就比較復(fù)雜一些。一方面，財政收入分成比例不是一成不變的，中央會根據(jù)實際增長情況定期與地方進行談判調(diào)整，如果地方稅收增長較快，則可能會在談判中被迫做出上繳基數(shù)或分成比例上的讓步。另一方面，當時預(yù)算外收入盛行，這部分收入跟財政預(yù)算收入不一樣，地方政府可以獨享，所以比起財政收入地方政府更青睞預(yù)算外收入。綜合兩方面原因，地方政府會有意不讓預(yù)算收入增長太快，并通過各種手段增加預(yù)算外收入，導(dǎo)致了這一現(xiàn)象。

國家推動經(jīng)濟改革需要足夠的財力，但上述兩個比重的下降，嚴重地削弱了國家財政實力，甚至對國家的長治久安也是不利的。因此，財政體制改革勢在必行，也就是下面要講的1994年分稅制改革。

分稅制改革（1994年）

分稅制改革將稅分為中央稅（消費稅、關(guān)稅、車輛購置稅等）、地方稅（城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅等）、共享稅（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市建設(shè)維護稅、資源稅、印花稅），并分設(shè)國稅、地稅兩套機構(gòu)（2018年又重新合并），并與地方政府脫鉤，地方稅務(wù)機構(gòu)以垂直管理為主，人員和工資都由上級稅務(wù)機構(gòu)負責(zé)。

當時中央財政收入占總收入不到30%，改革后此占比超過一半，扭轉(zhuǎn)了國家財政實力不斷下滑的趨勢。舉例來說，增值稅是改革中最重要的稅種，占全國財政收入的四分之一。改革前，增值稅是最大的地方稅，改革后地方僅留存25%，75%要上繳中央。

此次改革大大增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，為后期應(yīng)對一系列重大沖擊奠定了基礎(chǔ)，也保障了改革的重大進程。同時，分稅制改革削弱了地方政府的財政實力，但其發(fā)展經(jīng)濟、管理事務(wù)的重擔(dān)不減反增，地方政府不得不另辟蹊徑，發(fā)掘資金來源。其中最有名的當屬”土地財政“，它的出現(xiàn)徹底改變了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的模式。