財(cái)政乃國(guó)之根本，新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了艱辛復(fù)雜的改革歷程。這方面專著很多，本章結(jié)尾的“擴(kuò)展閱讀”會(huì)推薦幾種讀物。本節(jié)無(wú)意追溯完整的改革歷程，只從1985年開(kāi)始談。1985—1993年，地方政府的收入和支出是比較匹配的（圖2-1），這種“事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配”的體制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很大，也造成很多不良后果，催生了1994年的分稅制改革。

“財(cái)政包干”及后果：1985—1993年

如果要用一個(gè)詞來(lái)概括20世紀(jì)80年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，非“承包”莫屬：農(nóng)村搞土地承包，城市搞企業(yè)承包，政府搞財(cái)政承包。改革開(kāi)放之初，很多人一時(shí)還無(wú)法立刻接受“私有”的觀念，畢竟之前搞了幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和公有制。我國(guó)的基本國(guó)策決定了不能對(duì)所有權(quán)做出根本性變革，只能對(duì)使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行承包制，以提高工作積極性。財(cái)政承包始于1980年，中央與省級(jí)財(cái)政之間對(duì)收入和支出進(jìn)行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是財(cái)政包干體制的實(shí)驗(yàn)階段，1985年以后全面推行，建立了“分灶吃飯”的財(cái)政體制。(1)

既然是承包，當(dāng)然要根據(jù)地方實(shí)際來(lái)確定承包形式和分賬比例，所以財(cái)政包干形式五花八門，各地不同。比較流行的一種是“收入遞增包干”。以1988年的北京為例，是以1987年的財(cái)政收入為基數(shù)，設(shè)定一個(gè)固定的年收入增長(zhǎng)率4%，超過(guò)4%的增收部分都?xì)w北京，沒(méi)超過(guò)的部分則和中央五五分成。假如北京1987年收入100億元，1988年收入110億元，增長(zhǎng)10%，那超過(guò)了4%增長(zhǎng)的6億元都?xì)w北京，其余104億元和中央五五分成。

廣東的包干形式更簡(jiǎn)單，1988年上解中央14億元，以后每年在此基礎(chǔ)上遞增9%，剩余的都?xì)w自己。1988年，廣東預(yù)算收入108億元，上解的14億元不過(guò)只占13%。而且廣東預(yù)算收入的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于9%（1989年比上年增加了27%），上解負(fù)擔(dān)實(shí)際上越來(lái)越輕，正因如此，廣東對(duì)后來(lái)的分稅制改革一開(kāi)始是反對(duì)的。相比之下，上海的負(fù)擔(dān)就重多了。上海實(shí)行“定額上解”，每年雷打不動(dòng)上繳中央105億元。1988年，上海的預(yù)算收入是162億元，上解105億元，占比65%，財(cái)政壓力很大。

財(cái)政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有動(dòng)力擴(kuò)大稅收來(lái)源，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。(2)一種做法就是大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以為地方政府貢獻(xiàn)兩類收入。第一是交給縣政府的增值稅（增值稅改革前也叫產(chǎn)品稅）。企業(yè)只要開(kāi)工生產(chǎn)，不管盈利與否都得交增值稅，規(guī)模越大繳稅越多，所以縣政府有很強(qiáng)的動(dòng)力做大、做多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。20世紀(jì)80年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模迅速擴(kuò)大，納稅總額也急速增長(zhǎng)。在其發(fā)展鼎盛期的1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇工人數(shù)超過(guò)6000萬(wàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為地方政府貢獻(xiàn)的第二類收入是上繳的利潤(rùn)，主要交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體作為預(yù)算外收入。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠，所得稅和利潤(rùn)稅都很低，1980年的利潤(rùn)稅僅為6%，1986年上升到20%，所以企業(yè)稅后利潤(rùn)可觀，給基層政府創(chuàng)造了不少收入。(3)

20世紀(jì)80年代是改革開(kāi)放的起步時(shí)期，在很多根本性制度尚未建立、觀念尚未轉(zhuǎn)變之前，各類承包制有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，推動(dòng)社會(huì)整體走出僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，讓人們切實(shí)感受到收入增長(zhǎng)，逐漸轉(zhuǎn)變觀念。但也正是因?yàn)楦母镛D(zhuǎn)型的特殊性，很多承包制包括財(cái)政包干制注定不能持久。財(cái)政包干造成了“兩個(gè)比重”不斷降低：中央財(cái)政預(yù)算收入占全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入的比重越來(lái)越低，而全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入占GDP的比重也越來(lái)越低。不僅中央變得越來(lái)越窮，財(cái)政整體也越來(lái)越窮。

中央占比降低很容易理解。地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，20世紀(jì)80年代物價(jià)漲得也快，所以地方財(cái)政收入相比于跟中央約定的固定分成比例增長(zhǎng)更快，中央收入占比自然不斷下降。至于預(yù)算總收入占GDP比重不斷降低，原因則比較復(fù)雜。一方面，這跟承包制本身的不穩(wěn)定有關(guān)。央地分成比例每隔幾年就要重新談判一次，若地方稅收收入增長(zhǎng)很快，下次談判時(shí)可能會(huì)處于不利地位，落得一個(gè)更高的上繳基數(shù)和更吃虧的分成比例。為避免“鞭打快?！保胤秸幸獠蛔岊A(yù)算收入增長(zhǎng)太快。另一方面，這也跟當(dāng)時(shí)盛行的預(yù)算外收入有關(guān)。雖然地方預(yù)算內(nèi)的稅收收入要和中央分成，但預(yù)算外收入則可以獨(dú)享。如果給企業(yè)減免稅，“藏富于企業(yè)”，再通過(guò)其他諸如行政收費(fèi)、集資、攤派、贊助等手段收一些回來(lái)，就可以避免和中央分成，變成可以完全自由支配的預(yù)算外收入。地方政府因此經(jīng)常給本地企業(yè)違規(guī)減稅，企業(yè)偷稅漏稅也非常普遍，稅收收入自然上不去，但預(yù)算外收入?yún)s迅猛增長(zhǎng)。1982—1992年，地方預(yù)算外收入年均增長(zhǎng)30%，遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入年均19%的增速。1992年，地方預(yù)算外收入達(dá)到了預(yù)算內(nèi)收入的86%，相當(dāng)于“第二財(cái)政”了。(4)

“兩個(gè)比重”的下降嚴(yán)重削弱了國(guó)家財(cái)政能力，不利于推進(jìn)改革。經(jīng)濟(jì)改革讓很多人的利益受損，中央必須有足夠的財(cái)力去補(bǔ)償，才能保障改革的推行，比如國(guó)企改革后的職工安置、裁軍后的退伍軍人轉(zhuǎn)業(yè)等。而且像我國(guó)這樣的大國(guó)，改革后的地區(qū)間發(fā)展差異很大（東中西部差異、城鄉(xiāng)差異等），要?jiǎng)?chuàng)造平穩(wěn)的環(huán)境，就需要縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差異，也需要中央財(cái)政的大量投入，否則連推行和保障義務(wù)教育都有困難。如果中央沒(méi)錢，甚至要向地方借錢，那也就談不上宏觀調(diào)控的能力。正如時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的劉仲藜所言：

毛主席說(shuō)，“手里沒(méi)把米，叫雞都不來(lái)”。中央財(cái)政要是這樣的狀態(tài)，從政治上來(lái)說(shuō)這是不利的，當(dāng)時(shí)的財(cái)稅體制是非改不可了。……

……財(cái)政體制改革決定里有一個(gè)很重要的提法是“為了國(guó)家長(zhǎng)治久安”。當(dāng)時(shí)的理論界對(duì)我講，財(cái)政是國(guó)家行政能力、國(guó)家辦事的能力，你沒(méi)有財(cái)力普及義務(wù)教育、救災(zāi)等，那就是空話。因此，，“國(guó)家長(zhǎng)治久安”這句話寫得是有深意的。(5)

分稅制改革與央地博弈

1994年的分稅制改革把稅收分為三類：中央稅（如關(guān)稅）、地方稅（如營(yíng)業(yè)稅）、共享稅（如增值稅）。同時(shí)分設(shè)國(guó)稅、地稅兩套機(jī)構(gòu)，與地方財(cái)政部門脫鉤，省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)以垂直管理為主，由上級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理人員和工資。這種設(shè)置可以減少地方政府對(duì)稅收的干擾，保障中央稅收收入，但缺點(diǎn)也很明顯：兩套機(jī)構(gòu)導(dǎo)致稅務(wù)系統(tǒng)人員激增，提高了稅收征管成本，而且企業(yè)需要應(yīng)付兩套人馬和審查，納稅成本也高。2018年，分立了24年的國(guó)稅與地稅再次開(kāi)始合并。

分稅制改革中最重要的稅種是增值稅，占全國(guó)稅收收入的1/4。改革之前，增值稅（即產(chǎn)品稅）是最大的地方稅，改革后變成共享稅，中央拿走75%，留給地方25%。假如改革前的1993年，地方增值稅收入為100億元，1994年改革后增長(zhǎng)為110億元，那么按照新稅制，地方拿25%，收入一下就從1993年的100億元下降到了27.5億元。為防止地方收入急劇下跌，中央設(shè)立了“稅收返還”機(jī)制：保證改革后地方增值稅收入與改革前一樣，新增部分才和中央分。1994年，地方可以拿到102.5億元，而不是27.5億元。因此改革后增值稅占地方稅收收入的比重沒(méi)有急速下跌，而是緩慢地逐年下跌。

分稅制改革，地方阻力很大。比如在財(cái)政包干制下過(guò)得很舒服的廣東省，就明確表示不同意分稅制。與廣東的談判能否成功，關(guān)系到改革能否順利推行。時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜和后來(lái)的財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)的回憶，生動(dòng)地再現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的激烈博弈：

（項(xiàng)懷誠(chéng)）分稅制的實(shí)施遠(yuǎn)比制訂方案要復(fù)雜，因?yàn)樗婕暗胤降睦?。?dāng)時(shí)中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重不到30%，我們改革以后，中央財(cái)政收入占整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的比重達(dá)到55%，多大的差別！所以說(shuō)，分稅制的改革，必須要有領(lǐng)導(dǎo)的支持。為了這項(xiàng)改革的展開(kāi)，朱镕基總理(6)親自帶隊(duì)，用兩個(gè)多月的時(shí)間先后走了十幾個(gè)省，面對(duì)面地算賬，深入細(xì)致地做思想工作……為什么要花這么大的力氣，一個(gè)省一個(gè)省去跑呢，為什么要由一個(gè)中央常委、國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理帶隊(duì)，一個(gè)省一個(gè)省去談呢？因?yàn)橹挥兄炜偫砣ゲ拍軌蚝偷谝话咽质∥瘯?、省長(zhǎng)面對(duì)面地交談，交換意見(jiàn)。有的時(shí)候，書記、省長(zhǎng)都拿不了主意的，后面還有很多老同志、老省長(zhǎng)、老省委書記啊。如果是我們?nèi)?，可能連面都見(jiàn)不上。

（劉仲藜）與地方談的時(shí)候氣氛很緊張，單靠財(cái)政部是不行的，得中央出面談。在廣東談時(shí)，謝飛(7)同志不說(shuō)話，其他的同志說(shuō)一條，朱總理立即給駁回去。當(dāng)時(shí)有個(gè)省委常委、組織部長(zhǎng)叫符睿（音）(8)就說(shuō)：“朱總理啊，你這樣說(shuō)我們就沒(méi)法談了，您是總理，我們沒(méi)法說(shuō)什么?！敝炜偫砭驼f(shuō)：“沒(méi)錯(cuò)，我就得這樣，不然，你們謝飛同志是政治局委員，他一說(shuō)話，那劉仲藜他們說(shuō)什么啊，他們有話說(shuō)嗎？！就得我來(lái)講。”一下就給駁回去了。這個(gè)場(chǎng)面緊張生動(dòng)，最后應(yīng)該說(shuō)謝飛同志不錯(cuò)，廣東還是服從了大局，只提出了兩個(gè)要求：以1993年為基數(shù)、減免稅過(guò)渡。(9)

這段故事我上課時(shí)經(jīng)常講，但很多學(xué)生不太理解為何談判如此艱難：只要中央做了決策，地方不就只有照辦的份兒?jiǎn)幔俊?0后”一代有這種觀念，不難理解。一方面，經(jīng)過(guò)分稅制改革后多年的發(fā)展，今天的中央政府確實(shí)要比20世紀(jì)80年代末和90年代初更加強(qiáng)勢(shì)；另一方面，公眾所接觸的信息和看到的現(xiàn)象，大都已經(jīng)是博弈后的結(jié)果，而缺少社會(huì)閱歷的學(xué)生容易把博弈結(jié)果錯(cuò)當(dāng)成博弈過(guò)程。其實(shí)即使在今天，中央重大政策出臺(tái)的背后，也要經(jīng)過(guò)很多輪的征求意見(jiàn)、協(xié)商、修改，否則很難落地。成功的政策背后是成功的協(xié)商和妥協(xié)，而不是機(jī)械的命令與執(zhí)行，所以理解利益沖突，理解協(xié)調(diào)和解決機(jī)制，是理解政策的基礎(chǔ)。

廣東當(dāng)年提的要求中有一條，“以1993年為基數(shù)”。這條看似不起眼，實(shí)則大有文章。地方能從“稅收返還”中收到多少錢，取決于它在“基年”的增值稅收入，所以這個(gè)“基年”究竟應(yīng)該是哪一年，差別很大。中央與廣東的談判是在1993年9月，所以財(cái)政部很自然地想把“基年”定為1992年。時(shí)光不能倒流，地方做不了假?？梢坏┌选盎辍倍ㄔ?993年，那到年底還有三個(gè)多月，地方可能突擊收稅，甚至把明年的稅都挪到今年來(lái)收，大大抬高稅收基數(shù)，以增加未來(lái)的稅收返還。所以財(cái)政部不同意廣東的要求。但為了改革順利推行，中央最終做了妥協(xié)，決定在全國(guó)范圍內(nèi)用1993年做基年。這個(gè)決定立刻引發(fā)了第四季度的收稅狂潮，根據(jù)項(xiàng)懷誠(chéng)和劉克崮的回憶：

（項(xiàng)懷誠(chéng)）實(shí)際上，9月份以后確實(shí)出現(xiàn)了這些情況。在那一年，拖欠了多年的欠稅，都收上來(lái)了。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)親自出馬，貸款交稅，造成了1993年后4個(gè)月財(cái)政收入大幅度增加。

（劉克崮）……分別比上年同期增長(zhǎng)60%、90%、110%和150%，帶動(dòng)全年地方稅收增長(zhǎng)了50%～60%(10)。(11)

由于地方突擊征稅，圖2-3中增值稅占地方稅收的比重在1993年出現(xiàn)了明顯反常的尖峰。這讓1994年的財(cái)政陷入了困境，中央承諾的稅收返還因?yàn)閿?shù)額劇增而無(wú)法到位，預(yù)算遲遲做不出來(lái)。這些問(wèn)題又經(jīng)過(guò)了很多協(xié)商和妥協(xié)才解決。但從圖2-3可以看到，當(dāng)2001年推行所得稅分成改革時(shí)，突擊征稅現(xiàn)象再次出現(xiàn)。

企業(yè)所得稅是我國(guó)的第二大稅種，2018年占全國(guó)稅收收入的23%。2002年改革之前，企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系上繳：中央企業(yè)交中央，地方企業(yè)交地方。地方企業(yè)比中央企業(yè)多，所以六成以上的所得稅交給了地方。地方政府自然就有動(dòng)力創(chuàng)辦價(jià)高利大的企業(yè)，比如煙廠和酒廠，這些都是創(chuàng)稅大戶。20世紀(jì)90年代，各地?zé)煆S、酒廠越辦越多，很多地方只抽本地牌子的煙、喝本地牌子的啤酒，這種嚴(yán)重的地方保護(hù)主義不利于形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，也不利于縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距。在2002年的所得稅改革中，除一些特殊央企的所得稅歸中央外，所有企業(yè)的所得稅中央和地方六四分成（僅2002年當(dāng)年為五五分）。為防止地方收入下降，同樣也設(shè)置了稅收返還機(jī)制，并把2001年的所得稅從根本上改變了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式。