受訪者呂冰洋系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家中小企業(yè)研究院研究員、財(cái)政金融學(xué)院教授、重陽(yáng)金融研究院高級(jí)研究員，本文轉(zhuǎn)自2月22日中國(guó)稅網(wǎng)。

增值稅法草案目前已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議首次審議。近日，在《中華人民共和國(guó)增值稅法（草案）》研討暨董慶錚財(cái)稅教育基金第五屆財(cái)稅學(xué)術(shù)研討會(huì)上，眾多專家表示，稅收立法再進(jìn)一程，有利于增強(qiáng)稅制確定性，提振市場(chǎng)主體的預(yù)期和信心。

立法不是簡(jiǎn)單的“平移”

與會(huì)專家充分肯定了增值稅立法對(duì)全面落實(shí)稅收法定原則的重大意義，認(rèn)為其有利于增強(qiáng)稅制確定性。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委副書記、副校長(zhǎng)馬海濤說(shuō)，增值稅是我國(guó)第一大稅種，其立法是貫徹落實(shí)黨中央落實(shí)稅收法定原則、完善現(xiàn)代稅收制度等重大決策部署的重要舉措。

對(duì)于本次增值稅立法總體上按照稅制平移思路的提法，專家認(rèn)為，這是指保持現(xiàn)行稅制框架和稅負(fù)水平基本不變?！岸愔破揭啤⒍愗?fù)不變的整體立法思路，可以確保稅制的平穩(wěn)過(guò)渡?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)邢麗說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，按照平移的思路，環(huán)境保護(hù)稅等相關(guān)稅種漸次提升至法律層級(jí)。落實(shí)稅收法定是我國(guó)漸進(jìn)式改革的典范，成績(jī)值得肯定，經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。

但是這種“平移”并不簡(jiǎn)單。近年來(lái)，我國(guó)開展了一系列增值稅改革，通過(guò)調(diào)整增值稅稅率水平、健全增值稅抵扣鏈條、建立增值稅期末留抵退稅制度等一系列措施，實(shí)現(xiàn)了確保制造業(yè)稅負(fù)明顯降低、確保建筑業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)稅負(fù)有所降低、確保其他行業(yè)稅負(fù)只減不增的目標(biāo)，基本建立了現(xiàn)代增值稅制度。正如中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、教授樊勇所說(shuō)，此次增值稅立法是在深化稅制改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的，以立法的形式鞏固了增值稅改革成果。

此外，草案根據(jù)實(shí)際情況對(duì)2019年公布的《中華人民共和國(guó)增值稅法（征求意見稿）》作了必要調(diào)整。邢麗分析，增值稅法草案充分吸納各界意見，做了較大修改。對(duì)比征求意見稿共計(jì)9章47條，提請(qǐng)審議的增值稅法草案共6章36條，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了章程，對(duì)部分關(guān)鍵性條款進(jìn)行了積極的調(diào)整，例如對(duì)起征點(diǎn)、增值稅抵扣、支持協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)開展征管的相關(guān)規(guī)定的完善等。

“立良法”需考慮多種要素

良法是善治的基礎(chǔ)。與會(huì)專家對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化增值稅法草案提出建議。

關(guān)于立法宗旨。專家指出，增值稅立法的基本原則和目的，對(duì)于制度設(shè)計(jì)至關(guān)重要。中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文建議，對(duì)增值稅法草案的第二條“增值稅工作應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家路線方針政策、決策部署，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)”加以完善并將其作為第一條立法宗旨條款。關(guān)于增值稅法的基本原則，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其“中性和公平”兩個(gè)核心原則，增加“建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的現(xiàn)代增值稅制度”的描述，以增強(qiáng)增值稅法草案的科學(xué)性和指導(dǎo)性。

關(guān)于立法前瞻性。專家認(rèn)為，科技創(chuàng)新常常超前于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要求政策和立法工作要有前瞻性。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)副校長(zhǎng)張斌說(shuō)，應(yīng)正視增值稅改革的繼續(xù)深化、國(guó)內(nèi)國(guó)際大環(huán)境的變化與立法的相對(duì)穩(wěn)定性之間的矛盾，做好權(quán)衡。例如，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展給國(guó)內(nèi)增值稅改革和國(guó)際增值稅協(xié)調(diào)帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響，也對(duì)立法的前瞻性、科學(xué)性提出了更高要求。

關(guān)于規(guī)范授權(quán)。專家注意到，增值稅法草案中授權(quán)條款較多，認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范授權(quán)，增強(qiáng)稅法確定性。對(duì)于授權(quán)條款，專家建議應(yīng)為授權(quán)“國(guó)務(wù)院”或“國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)”，而非“國(guó)務(wù)院主管部門”或“國(guó)務(wù)院規(guī)定”；有的規(guī)定不宜授權(quán)，而應(yīng)在法律中制定，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授梁俊嬌等多位專家建議，在增值稅法草案中明確增值稅納稅人包括一般納稅人和小規(guī)模納稅人。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授高萍說(shuō)，授權(quán)要適度，對(duì)于不利于保障納稅人權(quán)益的要盡量減少授權(quán)，有利于保障納稅人權(quán)益的如稅收優(yōu)惠、免征等條款可給予授權(quán)。

專家還提出，在規(guī)范授權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠的約束。增值稅法草案第二十三條規(guī)定，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)務(wù)院可以制定增值稅專項(xiàng)優(yōu)惠政策，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授溫來(lái)成建議，對(duì)增值稅的稅收優(yōu)惠應(yīng)實(shí)行更為嚴(yán)格的控制措施。全國(guó)人大應(yīng)對(duì)每年的稅收優(yōu)惠績(jī)效進(jìn)行考核，考察減免稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮的作用，同時(shí)，從總額、結(jié)構(gòu)上對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行控制，體現(xiàn)更加明確的導(dǎo)向性。

關(guān)于執(zhí)行成本。專家認(rèn)為，立法時(shí)要考慮執(zhí)行成本，體現(xiàn)“簡(jiǎn)稅制、低稅負(fù)、嚴(yán)征管、易遵從”的導(dǎo)向。國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長(zhǎng)李本貴認(rèn)為，增值稅立法應(yīng)體現(xiàn)幾個(gè)原則，一是對(duì)現(xiàn)有改革成果的吸收，要根據(jù)改革是否已經(jīng)到位作出選擇。二是對(duì)新思想、新理念的吸收，要體現(xiàn)對(duì)納稅人權(quán)利的保護(hù)，給予納稅人選擇權(quán)。三是對(duì)新方法、新科技發(fā)展的吸收。四是減輕對(duì)企業(yè)的影響，例如稅收征管中的屬地管理、匯總納稅等問(wèn)題，應(yīng)加以改進(jìn)。施正文認(rèn)為，增值稅涉及的法律、政策問(wèn)題較多，從征管角度考慮，在立法中應(yīng)注重與稅收征管法、現(xiàn)行的海關(guān)法以及未來(lái)的關(guān)稅立法的銜接。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授李貞說(shuō)，對(duì)于目前實(shí)踐中各地存在的不同做法，如勞務(wù)報(bào)酬和稿酬等是否繳納增值稅，應(yīng)在增值稅法中統(tǒng)一界定。

關(guān)于立法技術(shù)性。專家認(rèn)為，從增值稅法的具體條文來(lái)看，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)立法的技術(shù)性，提升法律文本的規(guī)范性和科學(xué)性。專家提出，有些條款規(guī)定過(guò)于細(xì)致或顯得粗放都會(huì)給執(zhí)行帶來(lái)問(wèn)題，寬泛性的規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中可能會(huì)帶來(lái)相對(duì)的空間，引發(fā)爭(zhēng)議。而過(guò)細(xì)的規(guī)定可能會(huì)給需要一定自由裁量權(quán)的領(lǐng)域帶來(lái)過(guò)度約束，導(dǎo)致難以授權(quán)行政立法根據(jù)實(shí)際情況變化作出靈活調(diào)整。張斌建議，立法應(yīng)詳略得當(dāng)，要處理好增值稅法與后續(xù)的實(shí)施條例之間的關(guān)系。例如，在免征規(guī)定中，對(duì)免稅的原則和適用的范圍進(jìn)行明確，而非在法條中逐一列舉現(xiàn)有的具體免征規(guī)定。

立法與改革相輔相成

建立現(xiàn)代稅收制度任重而道遠(yuǎn)，與會(huì)專家強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)引導(dǎo)、推動(dòng)、保障改革。

國(guó)務(wù)院參事、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授劉桓說(shuō)，增值稅在立法中應(yīng)注意給改革留下空間。

國(guó)務(wù)院參事、北京大學(xué)教授劉怡認(rèn)為，稅收地區(qū)間分享原則的選擇，對(duì)立法的影響非常關(guān)鍵。因?yàn)檫x擇生產(chǎn)地原則還是消費(fèi)地原則，決定了納稅人、納稅地點(diǎn)和稅收歸屬。她建議按照國(guó)際慣例，體現(xiàn)消費(fèi)地原則，改革增值稅收入分享制度。

中國(guó)人民大學(xué)教授呂冰洋介紹，增值稅的分享制度與政府間稅收利益協(xié)調(diào)、稅制改革聯(lián)系緊密。歐盟內(nèi)部由于各國(guó)增值稅制度差異較大，也存在增值稅協(xié)調(diào)問(wèn)題，為此，有學(xué)者曾提出歐盟增值稅改革的3個(gè)方案，一是整合型增值稅，在歐盟范圍內(nèi)征收稅率統(tǒng)一的增值稅的同時(shí)，在末端環(huán)節(jié)征收零售稅；二是雙元增值稅，歐盟層面征收增值稅的同時(shí)，各個(gè)國(guó)家再單獨(dú)開征增值稅；三是補(bǔ)償型增值稅，即一種集中清算機(jī)制，按照消費(fèi)地原則對(duì)增值稅進(jìn)行分享。結(jié)合歐盟增值稅改革方案帶來(lái)的啟發(fā)，他認(rèn)為，為推動(dòng)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，更好發(fā)揮增值稅的中性作用，我國(guó)增值稅分享改革可以按三種方案落實(shí)消費(fèi)地原則，一是分享依據(jù)是當(dāng)?shù)氐南M(fèi)或者人口；二是根據(jù)發(fā)票信息，對(duì)地方分享按照域外消費(fèi)原則集中清算；三是探索零售稅開征的可行性。

本次研討會(huì)由中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院與董慶錚財(cái)稅教育基金會(huì)聯(lián)合舉辦，會(huì)上還舉行了董慶錚財(cái)稅教育基金的頒獎(jiǎng)儀式。

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