目前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控。

不過(guò)，近年由于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行，地方舉債規(guī)模大幅攀升，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，部分地方償債壓力加大。今年以來(lái)，一些地方公開(kāi)表示化解債務(wù)艱難，僅依靠自身能力無(wú)法有效解決。這些情況引發(fā)了市場(chǎng)擔(dān)憂。

因此，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)討論再度升溫。其中一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)是，中央當(dāng)前是否該救助地方債？

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，自2014年規(guī)范地方政府債務(wù)管理以來(lái)，中央一直強(qiáng)調(diào)對(duì)地方債實(shí)施不救助原則?！罢l(shuí)的孩子誰(shuí)抱”，這是一項(xiàng)基本財(cái)政制度，無(wú)論從當(dāng)前還是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)堅(jiān)守地方債不救助原則。當(dāng)然，中央不救助不意味著“不管不問(wèn)”。事實(shí)上，政府近年已推動(dòng)相關(guān)改革、強(qiáng)化地方債監(jiān)管等舉措來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于一些高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域可以針對(duì)性給予必要的幫扶政策，緩釋風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

中央救助預(yù)期升溫

疫情沖擊下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，使得以稅收收入為主的財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，樓市低迷又使得土地財(cái)政難以為繼。為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，積極財(cái)政政策發(fā)力，近年地方舉債規(guī)模大幅增加，償債壓力陡增。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至去年底全國(guó)地方政府債務(wù)余額約35萬(wàn)億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控。根據(jù)機(jī)構(gòu)測(cè)算，去年底地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/地方綜合財(cái)力）已經(jīng)逼近120%警戒線。

除了上述顯性債務(wù)外，地方政府還有規(guī)模龐大的隱性債務(wù)，而這是當(dāng)前地方債風(fēng)險(xiǎn)最大隱患。財(cái)政部去年公開(kāi)表示，隱性債務(wù)增長(zhǎng)勢(shì)頭初步得到遏制，存量隱性債務(wù)也已經(jīng)化解三分之一以上，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)步緩釋，總體可控。

今年4月，某地方發(fā)展研究中心發(fā)布了一篇名為《化債工作推進(jìn)異常艱難，靠自身能力已無(wú)化債方法》的文章，指出“受制于財(cái)力水平有限，化債工作推進(jìn)異常艱難，僅依靠自身能力已無(wú)法得到有效解決。

再疊加一些地方城投、財(cái)政困難事件，文章引起了市場(chǎng)對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注，專家相關(guān)討論升溫。

其中，部分觀點(diǎn)認(rèn)為中央應(yīng)當(dāng)就地方債務(wù)問(wèn)題開(kāi)展救助，一個(gè)大膽的設(shè)想是中央加杠桿來(lái)置換地方政府債務(wù)等。在這些討論中，一些地方官員也十分關(guān)注，中央會(huì)不會(huì)救助地方債。

東方金誠(chéng)高級(jí)分析師馮琳告訴第一財(cái)經(jīng)，近年經(jīng)濟(jì)承壓和房地產(chǎn)市場(chǎng)下行導(dǎo)致地方財(cái)政收入明顯下降而支出責(zé)任加重，地方化債空間受到擠壓，債務(wù)問(wèn)題進(jìn)一步深化。尤其是部分再融資能力差的高債務(wù)率地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速積聚，僅靠自身能力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度很大，希望中央施以援手。

馮琳表示，從地方債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的根源看，當(dāng)前地方債臺(tái)高筑的一個(gè)重要原因是分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收而事權(quán)下移導(dǎo)致地方財(cái)政收支矛盾突出，不得不通過(guò)舉債來(lái)滿足當(dāng)?shù)赝顿Y、建設(shè)等方面的資金需求。因而有些人認(rèn)為，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露后，中央應(yīng)有責(zé)任參與救助。

財(cái)達(dá)證券副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，地方債形成的主要是分稅制改革之后，地方政府承擔(dān)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的債務(wù)。如果地方債出現(xiàn)問(wèn)題，可能會(huì)極大的沖擊國(guó)家金融體系，影響地方政府信用，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重大不利影響，因此中央要對(duì)地方債進(jìn)行有限度的救助。

與國(guó)際上中央債務(wù)占比遠(yuǎn)高于地方不同，中國(guó)的地方負(fù)債率高于中央?！?022年末中央政府杠桿率只有21.4%，地方政府法定杠桿率為29.0%，如果加上城投有息債務(wù)，寬口徑的地方政府杠桿率達(dá)到76.8%。由于中央政府債務(wù)融資的成本低于地方政府，更遠(yuǎn)低于城投，因此部分專家建議由中央加杠桿，來(lái)承接部分地方債務(wù)不僅可以緩釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可以減少整體的利息支出?！瘪T琳說(shuō)。

堅(jiān)守不救助原則

盡管中央救助地方債呼聲高，但反對(duì)聲也不少。財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉近日接受媒體采訪時(shí)表示，通過(guò)債務(wù)置換化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，要守住中央“堅(jiān)決不救”的底線，通過(guò)債務(wù)展期、出售資產(chǎn)等方式逐步化解風(fēng)險(xiǎn)，不能再做大規(guī)模債務(wù)置換。

他表示，預(yù)計(jì)地方政府債務(wù)不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模暴雷，目前渲染地方債風(fēng)險(xiǎn)給政策施加壓力的傾向有所抬頭。

事實(shí)上，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。此后財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方債實(shí)行不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，打破地方舉債中央政府“買(mǎi)單”幻覺(jué)。而相關(guān)省市也出臺(tái)相關(guān)文件，明確省對(duì)市縣債務(wù)實(shí)施不救助原則。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，堅(jiān)持中央對(duì)地方政府債務(wù)不救助原則十分明確，這是一個(gè)基本的財(cái)政制度，如果放棄這樣一個(gè)制度，會(huì)出現(xiàn)地方放肆舉債，最終償債責(zé)任推給中央，這樣會(huì)使整個(gè)國(guó)家陷入債務(wù)危機(jī)深淵。因此在分稅制財(cái)政體制下，必須堅(jiān)守中央對(duì)地方不救助原則。

“當(dāng)前中央直接救助地方債，可能性不大。從近期中央的表態(tài)看，盡管對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視程度明顯提升，但直接救助的意愿并不強(qiáng)，仍然強(qiáng)調(diào)地方政府要‘立足自身努力’化解存量債務(wù)。原因在于地方化債空間雖然受到擠壓，化債難度加大，但并非已窮途末路。也就是說(shuō)，地方債務(wù)問(wèn)題還沒(méi)有到必須要中央救助的極端情形?！瘪T琳說(shuō)。

國(guó)務(wù)院對(duì)地方債管理最新表態(tài)，來(lái)自于6月底向全國(guó)人大常委會(huì)作的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年中央決算的報(bào)告》。該報(bào)告在談及下一步財(cái)政重點(diǎn)工作之一是有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其中舉措之一是督促省級(jí)政府加大對(duì)市縣工作力度，立足自身努力，統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源和各類政策措施穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)水平。

按照國(guó)務(wù)院此前要求，省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，而市縣對(duì)當(dāng)?shù)貍鶆?wù)負(fù)主體責(zé)任。

溫來(lái)成表示，中央在堅(jiān)守地方債不救助原則，并不是說(shuō)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聽(tīng)之任之，放手不管。比如，2016年國(guó)辦印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》中明確，Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急對(duì)策中，省級(jí)政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國(guó)務(wù)院可以對(duì)其提前調(diào)度部分國(guó)庫(kù)資金周轉(zhuǎn)，事后扣回。必要時(shí)國(guó)務(wù)院可以成立工作組進(jìn)駐風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，予以指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。

“地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)離不開(kāi)中央的支持?！币晃坏胤截?cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)。

事實(shí)上近些年中央出臺(tái)不少舉措幫助地方防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大地方。比如，允許地方發(fā)行地方政府再融資債券借新還舊，緩解當(dāng)期償債壓力。推出特殊再融資債券置換部分符合條件的存量隱性債務(wù)，緩釋風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部專門(mén)發(fā)文，指導(dǎo)貴州增強(qiáng)化債能力。研究支持貴州高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)開(kāi)展降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)試點(diǎn)。允許當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)，降低債務(wù)利息成本。

胡恒松認(rèn)為，中央對(duì)于地方債的救助應(yīng)該是有限度的，需要對(duì)地方債的類型進(jìn)行有效甄別，確定明確的救助范圍，防止地方政府對(duì)于中央救助過(guò)度依賴，避免出現(xiàn)因?yàn)橹醒刖戎霈F(xiàn)地方政府大規(guī)模舉債的情況。

第一財(cái)經(jīng)?07-18 13:30

作者：陳益刊 責(zé)編：楊志